I SA/Gd 594/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o nr [...]. 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał W. M. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Po rozpatrzeniu odwołania W. M. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że we wniosku o przyznanie płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych deklarowano powierzchnię 15,28 ha, natomiast w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono powierzchnię 14,89 ha, wobec czego wnioskodawca dokonał korekty wniosku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności uzupełniających, w tym uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych reguluje Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. z 2007 r., nr 46, poz. 309, z późn. zm.). Organ drugiej instancji wskazał, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (pkt 1); oraz na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych (pkt 2). Ustęp drugi powołanego przepisu przewiduje, że płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i uznał, że wnioskodawca spełnił przesłanki z § 4 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, ponieważ zadeklarował 14,89 ha trwałych użytków zielonych, a na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni 14,80 ha trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Natomiast organ odwoławczy, analogicznie jak organ pierwszej instancji, uznał, że wnioskodawca nie spełnił kryterium określonego w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, co było podstawą odmowy przyznania płatności zwierzęcej. Organ wyjaśnił, że na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych ustalono, że liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wyniosła 0,00 DJP. Organ stwierdził, że powyższe ustalenie potwierdził sam wnioskodawca wyjaśniając w odwołaniu, że stado zostało formalnie przerejestrowane na niego w maju 2006 r., a zatem po okresie wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia (tj. od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r.) warunkującym przyznanie płatności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie W. M. wskazał, że w jego ocenie, sprawa została rozstrzygnięta nieuczciwie, ponieważ organ kierował się jedynie suchymi zapisami ustawy nie uwzględniając ważkich okoliczności faktycznych, w szczególności okoliczności, że skarżący otrzymał całe gospodarstwo rolne po swoim ojcu już w maju 2005 r. i od tej pory prowadził produkcję mleka na własny rachunek, została więc zachowana ciągłość produkcji mleka. Przerejestrowanie stada nastąpiło dopiero w maju 2006 r., jednak okoliczność ta nie powinna stanowić podstawy odmowy przyznania płatności, skoro skarżący kontynuował działalność ojca i zachowano ciągłość produkcji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 14 października 2008 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt pismo ARiMR Biura Powiatowego podpisanego przez specjalistę A. S. wyjaśniającego kwestie dotyczące rejestracji stada skarżącego oraz okazał oryginał księgi rejestracji stada bydła posiadanego przez W. M. założonej w dniu 20 lutego 2004 r., która została okazana pełnomocnikowi organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub innych ustawach szczególnych, w tym w ordynacji podatkowej. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W niniejszej sprawie istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, jakie są przesłanki przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Skarżący wskazał jako okoliczność, której organ nie wziął pod uwagę fakt rzeczywistego prowadzenia przez niego gospodarstwa od maja 2005 r., w tym produkcji mleka. Na potwierdzenie tej okoliczności skarżący przedłożył dokumenty: porozumienie o zbyciu kwoty mlecznej z dnia 4 maja 2005 r., decyzję zatwierdzającą tę umowę zbycia praw z 15 listopada 2005 r., umowę dostawy i skupu mleka zawartą pomiędzy W. M. jako dostawcą, a A z dnia 4 maja 2005 r., umowę użyczenia obory z dnia 1 maja 2005 r., akt darowizny inwentarza oraz sprzętu rolniczego z dnia 20 lutego 2004 r. Przewidziane prawem przesłanki przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych określa § 4 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. z 2007 r., nr 46, poz. 309, ze zm.). Organy obu instancji w swoich decyzjach uznały, że wnioskodawcy nie należy się ww. płatność, choć spełnia przesłanki określone w ust. 1 pkt 2 i ust. 2 § 4 ww. rozporządzenia, ponieważ nie spełnia warunków określonych w ust. 1 pkt 1 § 4 powołanego rozporządzenia, a jedynie kumulatywne spełnienie ww. przesłanek pozwala na przyznanie przedmiotowej płatności. W myśl przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Wyrażenie ostatecznego stanowiska w kwestii interpretacji ww. przepisu winno być, zdaniem Sądu, poprzedzone rozważaniami o charakterze doktrynalnym. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy taka interpretacja zawodzi. Przejście zatem do innych (poza językową) rodzajów wykładni ma miejsce wyjątkowo tj. w sytuacji gdy w oparciu o reguły językowe nie można wyinterpretować znaczenia konkretnego pojęcia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996, sygn. akt III CZP 52/96). W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji tego przepisu uznając, że przesłankami przyznania przedmiotowej płatności jest jednoczesne z posiadaniem bydła, owiec, kóz lub koni w okresie wskazanym w przepisie i jednoczesne ujawnienie tej okoliczności w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, z którego to rejestru wynikać ma jednocześnie, że starający się o przedmiotową płatność ma być wykazany w tym rejestrze jako posiadacz stada. Wynik przeprowadzonej przez organy administracji wykładni gramatycznej, zdaniem Sądu jest całkowicie chybiony. Organy administracji bowiem nie dostrzegły, że użycie w analizowanym przepisie spójnika "lub" oznacza, że mamy do czynienia ze związkiem logicznym wyrażającym alternatywę zwykłą, niewyłączającą, niewykluczającą, nierozłączną. Zgodnie z regułami logiki zdania łączone spójnikiem "lub" są prawdziwe jeśli wystąpi sytuacja określona w jednym ze zdań połączonych spójnikiem, jak też wówczas, gdy wystąpią zdarzenia opisane w obu zdaniach. Odnosząc powyższe do treści analizowanego przepisu stwierdzić należy, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż wymogi przyznania płatności spełnia posiadacz bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, którego zwierzęta w okresie wskazanym w przepisie były wpisane do rejestru (koniecznie konkretne zwierzęta, a nie koniecznie ich aktualny posiadacz), jak też posiadacz bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, który dokonał zgłoszenia zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. Zdaniem Sądu pogląd organów, które uznały, że w rejestrze musi być wpisany posiadacz zwierząt, nie wynika z treści badanej normy prawnej. Lege non distiguente, brak jest podstaw do różnicowania sytuacji posiadaczy (tych którzy zgłosili zmianę posiadacza zwierzęcia i tych co tego nie zrobili) zwierząt wpisanych do rejestru. Skoro ustawa nie wprowadza kryterium podmiotowego, a jedynie przedmiotowe, tj. wymaga, by stado było wpisane do rejestru, nie można tego warunku wyprowadzać w drodze interpretacji przepisu. W sytuacji bowiem, gdy wykładania językowa daje zadowalające rezultaty, wykluczone i niedopuszczalne jest sięganie do innych metod wykładni w szczególności celowościowej, czy systemowej. W niniejszym przypadku jak wskazano wyżej lege non distinquente, jaki podmiot powinien być wpisany do rejestru (właściciel, posiadacz, dzierżyciel), warunkiem ustawowym jest jedynie sam wpis stada we właściwym rejestrze. Taka interpretacja przepisu harmonizuje z istotą i celem przepisów o prowadzeniu rejestru zwierząt gospodarskich. Z norm dotyczących zasad prowadzenia wzmiankowanego w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia rejestru (ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt – Dz.U. z 2004, nr 91, poz. 872) wynika, że posiadacz zwierzęcia gospodarskiego, podmiot prowadzący miejsce gromadzenia zwierząt oraz podmiot prowadzący zakład przetwórczy są obowiązani zgłosić kierownikowi biura powiatowego Agencji siedzibę stada, miejsce gromadzenia zwierząt oraz miejsce unieszkodliwiania zwłok zwierząt gospodarskich w celu nadania numeru siedziby stada, numeru miejsca gromadzenia zwierząt lub numeru miejsca unieszkodliwiania zwłok zwierząt gospodarskich nie później niż w dniu wprowadzenia pierwszego zwierzęcia gospodarskiego do siedziby stada lub miejsca gromadzenia zwierząt (art. 9 ust. 1). Celem więc prowadzenia rejestru jest poddanie kontroli stad zwierząt, monitorowanie zmian ich ilości i miejsca pobytu, przemieszczeń stada dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności - produktów pochodzenia zwierzęcego. Kwestią zaś dalszego rzędu jest ustalenie komu przysługuje i jaki tytuł prawny do zwierząt. Powyższe można wyinterpretować z braku zamieszczenia w ustawie sankcji za uchybienie obowiązkowi zgłoszenia zmian w zakresie tego tytułu prawnego. Dodatkowo, w przekonaniu Sądu, nie bez znaczenia dla wagi tej okoliczności w warunkach niniejszej sprawy jest fakt, że dopiero z dniem 7 kwietnia 2007 r. (a więc już po dacie przekazania całego gospodarstwa rolnego skarżącemu oraz po upływie okresu, w którym posiadanie zwierząt warunkowało przyznanie płatności tj. 1 kwietnia 2005 r. - 31 marca 2006 r.) wprowadzono do art. 12 ww. ustawy ustęp 8 obligujący poprzedniego i nowego posiadacza zwierzęcia gospodarskiego do zgłoszenia zmian posiadania kierownikowi biura, jednakże i ten przepis nie zawiera żadnej sankcji za niedopełnienie opisanego w nim obowiązku. Powyższy błąd organów administracji w zakresie wykładni przepisu prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zdeterminował wadliwość postępowania dowodowego, tj. jego niezupełność, bowiem organ nie przeprowadził istotnych w świetle prawidłowej wykładni dowodów: m.in. będącego w posiadaniu skarżącego i okazanego na rozprawie dowodu w postaci księgi rejestracyjnej stada założonej w dniu 20 lutego 2004 r. oraz złożonego na rozprawie pisma ARiMR Biura Powiatowego podpisanego przez specjalistę A. S. wyjaśniającego kwestie dotyczące rejestracji stada skarżącego. Doszło zatem również w konsekwencji do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej rozumianej jako obowiązek organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, która to zasada została rozwinięta w art. 77 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ prowadząc postępowanie wyjaśniające pominął fakty, które miały dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, w szczególności nie zbadał, czy stado, którego wniosek dotyczył figurowało w rejestrze zwierząt gospodarskich oraz odstąpił od zbadania ważkiej okoliczności, na którą wskazywał skarżący, mianowicie faktu, że był on rzeczywistym posiadaczem stada wpisanego do rejestru, mimo iż wnioskodawca przedłożył na tę okoliczność dowody w postaci dokumentów. Mając na uwadze, że nie każde naruszenie prawa materialnego i procesowego stanowi podstawę prawną wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., badał, czy w niniejszym przypadku mamy do czynienia z uchybieniem tak istotnym. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny uchybienia przepisom prawa materialnego nie mają wpływu na wynik sprawy, "gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka – Medek; Zakamycze 2005 r., str. 335). Jeśli zaś chodzi o naruszenie przepisów postępowania "uchybienia te nie mają wpływu na wynik postępowania, jeśli w przypadku prawidłowego zastosowania przepisów treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka – Medek; Zakamycze 2005 r., str. 335). Również Naczelny Sad Administracyjny, którego pogląd Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela, stwierdził, że "decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści" (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 332/05; LEX 193380). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że popełnione przez organ administracji naruszenie norm prawnych niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ błędne określenie treści normy prawnej determinowało kierunek prowadzonego postępowania dowodowego, ocenę dowodów, a w konsekwencji weryfikację zasadności żądania. Ostatecznie więc Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w takim zakresie, że zachodzi podstawa do ich uchylenia. Przedstawione przez pełnomocnka skarżącego na rozprawie dowody : pismo ARiMR Biura Powiatowego podpisane przez specjalistę A. S. wyjaśniające kwestie dotyczące rejestracji stada skarżącego oraz oryginał księgi rejestracji stada bydła posiadanego przez W. M. założonej w dniu 20 lutego 2004 r., w ocenie Sądu potwierdzają, że skarżący w okresie uprawniającym do otrzymania przedmiotowej dopłaty był posiadaczem bydła w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia i tym samym spełnia kryteria określone w tym przepisie Przy czym okoliczność posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do stada bydła winna być oceniana przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1759/06), które Skład niniejszy w pełni aprobuje, mianowicie, że: "...posiadanie winno być zgodne ze stanem prawnym, a więc powinno wynikać przysługującego wnioskodawcy tytułu prawnego. Nie oznacza to jednak, że posiadanie nie może być przeniesione bez przeniesienia tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego. Ustawodawca dopuścił potwierdzenie przejścia posiadania nie tylko umową sprzedaży, czy dzierżawy, ale każdą inną formą umowy, której treść będzie wystarczająca do ustalenia, że doszło do przeniesienia posiadania". Rozpoznając ponownie sprawę organ zobligowany jest interpretować § 4 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia w sposób wskazany powyżej i ponownie dokonać merytorycznej oceny zasadności wniosku, mając na uwadze dowody przeprowadzone przez Sąd i ocenę przedstawioną wyżej. Z wymienionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. zasądzając je na rzecz strony skarżącej od organu administracji.