II SA/Lu 478/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2008 r. sprawy ze skargi A. M. , H. H. i J. H. na decyzję Wojewody z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: K.p.a.) oraz przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749), Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania H. H., J. H. i A. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty . z dnia [...] Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P., Gm. P. w części dotyczącej gospodarstwa oznaczonego w rejestrze gruntów przed scaleniem i po scaleniu Nr [...] . W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] Starosta wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi P., na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, których obszar przekracza jednocześnie połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W dniu 12 listopada 2007 r. uczestnikom scalenia okazano opracowany na zlecenie organu pierwszej instancji projekt scalenia gruntów. Po wyznaczeniu na gruncie projekt ten został w dniu 12 listopada 2007 r. okazany uczestnikom scalenia. H. H., J. H. i A. M., wnieśli do projektu scalenia zastrzeżenia, podnosząc, iż nie zgadzają się na włączenie ich działki budowlanej, zabudowanej budynkami mieszkalno-gospodarczymi do scalenia i przydzielenia jej części sąsiadowi. Nie zgodzili się również na usytuowanie obok ich działki budowlanej drogi publicznej, podnosząc, iż ta droga pierwotnie miała przebiegać przez grunty już stanowiące własność Skarbu Państwa, jednakże w czasie opiniowania zastrzeżeń przez komisję, skarżący odstąpili od tego zastrzeżenia. Komisja zaproponowała skarżącym zwrot części działki budowlanej w zamian za oddanie części przydzielonych im gruntów, na co właściciele sąsiedniej nieruchomości wyrazili zgodę. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń do projektu złożonych przez uczestników scalenia, Starosta decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi P. wprowadzając, zgodnie z pozytywną opinią komisji zmiany do projektu scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego P., polegające na wydzieleniu części gruntu z działki oznaczonej nr 1655 stanowiącej własność L. i A.małż. C. o wartości 4,00 jednostek szacunkowych i dołączeniu go do działki skarżących nr 1656 od strony południowej, oraz potrąceniu tego ekwiwalentu z działki nr 1656 na całej długości od strony zachodniej i dołączeniu go do działki 1655. Ponadto działkę skarżących oznaczoną nr 1574 o wartości 2,00 jednostek szacunkowych dołączono do działki nr 1573. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli H.H., J.H. i A.M. nie wyrażając zgody na objęcie procesem scalenia ich zabudowanej działki oraz na usytuowanie drogi publicznej obok ich działki budowlanej, a także podnosząc zarzut nieinformowania ich o pracach projektowych na żadnym etapie toczącego się postępowania scaleniowego. Wojewoda , po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] (zaskarżoną niniejszą skargą) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż skarżący w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego otrzymali pełny należny ekwiwalent gruntowy nieprzekraczający dopuszczalnej różnicy 3 % wartości gruntów, gdyż w zamian za dotychczasowe grunty o powierzchni 0,4600 ha o wartości szacunkowej 33,10 jednostek szacunkowych otrzymali grunty o powierzchni 0,4766 ha o wartości 32,63 jednostek. Skarżący H. H. i J. H. wyrazili aprobatę wydzielenia działki przy nowoprojektowanej drodze, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami znajdującymi się w aktach sprawy. Organ wyjaśnił, iż na działce odwołujących się znajdują się tylko ruiny jednego budynku gospodarczego bez dachu, nie zaś budynki gospodarcze jak twierdzi strona. W trakcie postępowania scaleniowego odwołujący się złożyli zastrzeżenia do projektu, które powołana komisja w znacznej części uwzględniła wobec czego zostały wprowadzone zmiany do dokumentacji scaleniowej. W czasie opiniowania zastrzeżeń przez komisję strona skarżąca odstąpiła od zastrzeżenia w sprawie usytuowania drogi obok ich działki. Wojewoda wyjaśnił również, iż zaprojektowana droga jest drogą zbiorczą służącą do obsługi komunikacyjnej przyległych gruntów rolnych dużej liczby gospodarstw rolnych, a jej likwidacja na odcinku przylegającym do działki nr 1656 i przeniesienie jej w inne miejsce wiąże się z niewspółmiernymi kosztami wobec uzyskanych efektów i spowoduje pogorszenie całego układu komunikacyjnego. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. złożyli H. H., J. H. i A. M. podnosząc, iż nie wyrażali zgody na scalenie, w szczególności na włączenie do scalenia ich działki budowlanej zabudowanej budynkami gospodarczymi, jak również na usytuowanie drogi publicznej obok ich działki budowlanej. Zdaniem skarżących organ naruszył przepisy ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, ponieważ bez odpowiedniego wniosku właściciela działki zabudowanej, grunt taki nie może podlegać scaleniu bez względu na stan techniczny znajdujących się na nim budynków. Strona skarżąca podniosła również, iż nie była informowana o pracach projektowych postępowania scaleniowego. Składając zaś własnoręczne podpisy znajdujące się aktach postępowania scaleniowego, strona skarżąca nie została przez organ administracji poinformowana o treści pisma. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podniósł, iż nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności bezpodstawny jest zarzut niebrania udziału przez skarżących w pracach wykonywanych w toku postępowania scaleniowego, ponieważ z zapisów w karcie uczestnika scalenia nr 546 wynika, iż H. H. i J. H. złożyli własnoręczne podpisy w tej karcie. Nie zgłosili się natomiast na okazanie projektu scalenia, jednakże złożyli zastrzeżenie, które zostało uwzględnione w znacznej części przez powołaną do ich rozpatrzenia komisję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art.2 ust.3 ustawy z dnia 28 marca 1982r o scalaniu i wymianie gruntów ( t. jedn. Dz.U z 2003r. Nr 178, poz. 1749 ze zmianami ) grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie , albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Rację mają zatem skarżący dowodząc, że brak zgody właścicieli nieruchomości zabudowanej uniemożliwia objęcie jej scaleniem. Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny , który wielokrotnie podkreślał, że skoro grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela, to zgoda taka nie może być domniemana , lecz musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy ( wyrok z dnia 6 kwietnia 1995 r. II SA 2424/93 ONSA 1996/2/77, II SA 589/98 LEX nr 41716 ). Problem jaki pojawił się w sprawie nie polega jednak na kwestii wyrażania zgody właścicieli zabudowanego gruntu na objęcie go scaleniem, ale na tym, czy w istocie grunt objęty scaleniem był gruntem zabudowanym , a w konsekwencji, czy taka zgoda w ogóle była konieczna. Wątpliwości jakie są z tym związane wypływają stąd, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie definiuje pojęcia grunty zabudowane. Art. 34 ustawy określa jedynie, że przez zabudowania należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inne urządzenia dla potrzeb produkcji rolnej. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1996r. ( sygn. akt SA/Rz 1661/95 nie publ.), że przepis art.2 ust.3 ustawy w żadnym zakresie nie nawiązuje do oznaczenia ewidencyjnego gruntów i nie posługuje się pojęciem działki jako jednostki podstawowej. Pojęcia gruntu zabudowanego nie można utożsamiać z działką budowlaną o konkretnym numerze i określonej powierzchni. Podobnie NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 16 maja 1997r.( II SA 1054/96 nie publ. ) i wyroku z dnia 25 lipca 2005r. ( OSK 1894/04 Legalis), w których wywiódł, że działka siedliskowa i grunty zabudowane nie są pojęciami tożsamymi. Sąd odwołał się tutaj do § 8 ust.2 instrukcji Nr 1 Ministra Rolnictwa z dnia 17 marca 1973r ( Urg-003-1/73 ) w sprawie scalenia i wymiany gruntów wydanej jeszcze na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968r o scalaniu i wymianie gruntów, gdzie za grunty zabudowane uważało się grunty zajęte pod budynki i podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie tych budynków i podwórza ( tak też wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995r II SA 2424/93 ONSA 1996/2/77, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2006r II SA/Rz 593/05 nie publ. ). Jeśli zatem przyjąć, że za grunty zabudowane w rozumieniu art.2 pkt. 3 ustawy należy rozumieć grunty pod budynkami według ich obrysów, a także grunty stanowiące podwórze i obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków, to uzasadnionym jest przekonanie, że objęcie scaleniem działki w taki sposób, że nadal zachowana jest możliwość właściwego wykorzystania budynków i nie zachodzi konieczność rozbiórki lub przeniesienia budynków nie narusza dyspozycji wspomnianego przepisu. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżących nie miała charakteru siedliska. Sami skarżący zaznaczyli, że znajduje się na niej budynek stajni i fundamenty obory. Budynki mieszkalne miałyby zostać zrealizowane dopiero w przyszłości. Organ pierwszej instancji dokonujący scalenia po uwzględnieniu zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących zmienił projekt scalenia gruntów i wydzielił z działki nr 1655 ( nr. działki po scaleniu, wcześniej nr rejestr. 546 działki nr. 1242/1 i 1242/2 ) część gruntu o wartości 4,00 jednostek szacunkowych i dołączył go do działki skarżących ( 1656 ) od strony południowej, jednocześnie z działki 1656 taki ekwiwalent potracono na całej długości od strony zachodniej i przyłączono go do działki 1655. Z porównania szkiców sytuacyjnych obejmującego stan zgodny z projektem scalenia i po zmianie uwzględniającej treść decyzji wynika, że ta część gruntów skarżących na których posadowiony jest budynek gospodarczy, którego stan techniczny określono jako zły oraz wskazana na szkicu piwnica pozostawione zostały w stanie dotychczasowym i nie były przedmiotem ekwiwalentów. W wyniku zmiany projektu scalenia stworzono natomiast skarżącym dostęp do jezdni asfaltowej oznaczonej nr 290. przy czym podkreślić trzeba, że uzyskali oni dostęp także do nowo zaprojektowanej drogi dojazdowej, co podniosło warunki korzystania z gruntów. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby zatwierdzony projekt scalenia w jakikolwiek sposób uniemożliwiał właściwe korzystanie z budynku gospodarczego znajdującego się na działce. Także sami skarżący nie podnosili, aby objęcie scaleniem ich nieruchomości w sposób opisany w zaskarżonej decyzji uniemożliwiło im korzystanie z zabudowań, ograniczając się do stwierdzenia, że wobec braku ich zgody nie było podstaw do objęcia scaleniem całej działki. Nie jest także uzasadniony zarzut skargi upatrujący wadliwości decyzji w braku zgody na usytuowanie drogi publicznej obok ich działki. Podkreślić należy przede wszystkim, że w postępowaniu w sprawie scalania gruntów organy administracji publicznej zobowiązane są nie tylko do legalnej , ale także optymalnej z punktu widzenia warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprawy obszarowej gospodarstw rolnych. Świadczy o tym określony w art.1 ustawy cel tego postępowania, którym w szczególności jest stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Skoro zatem celem przeprowadzonego scalenia ma być stworzenie korzystniejszych warunków prowadzenia gospodarstw rolnych, to nie ulega wątpliwości , że jest on realizowany także poprzez projektowanie nowych dróg dojazdowych do gruntów. Jeśli zważyć, że scaleniem objęto w niniejszej sprawie grunty położone w gminie P. G. o powierzchni 2100,8 ha z udziałem 580 uczestników to oczywistym jest, że w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 września 1998r. ( II SA 941/98 LEX nr 41780 ) stwierdził, że scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego), co oznacza, że cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają zatem ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Stad też nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, LEX nr 208951, z dnia 22 października 1998 r., II SA 289/98, LEX nr 41794). Organ odwoławczy podkreślił, że zaprojektowana droga jest drogą zbiorczą sieci dróg wiejskich służących do obsługi przyległych gruntów rolnych dużej liczby gospodarstw rolnych, a jej likwidacja na odcinku przylegającym do działki skarżących spowoduje pogorszenie całego układu komunikacyjnego dróg gospodarczych. Skarżący w ogóle nie odnieśli się do tej argumentacji, dowodząc jedynie, że nie godzą się na przebieg drogi obok ich nieruchomości. Treść decyzji nie wskazuje natomiast, aby jakikolwiek jeszcze inny uczestnik scalenia był przeciwny wytyczeniu drogi lub wnosił o zmianę jej przebiegu . Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że uznanie argumentacji skarżących pozostawałoby nie tylko w sprzeczności z powołanymi celami scalenia, ale także utrwalałoby stan niepewności prawnej dla wielu uczestników scalenia. Nieuzasadniony jest także zarzut nieinformowania skarżących o pracach projektowych wykonywanych w czasie toczącego się postępowania scaleniowego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Starosta B. postanowieniem z dnia [...] wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. G., gmina P. G. na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, posiadających grunty, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). Wszczęcie postępowania w drodze postanowienia nastąpiło w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy postanowienie to zawiera określenie granic i powierzchni obszaru scalenia, wykaz uczestników scalenia oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego stało się ostateczne z dniem 17 stycznia 2006 r. Projekt scalenia gruntów wsi P. G. sporządzony został przez geodetów Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. pod kierownictwem A. B., upoważnionego przez Starostę geodety – projektanta scalenia (art. 10 ust.1 ustawy). W dniu 12 listopada 2007 r. uczestnikom scalenia okazano opracowany na zlecenie organu pierwszej instancji projekt scalenia gruntów. Skarżący złożyli zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów, które były, zgodnie z art. 25 ust.1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przedmiotem opiniowania komisji o której mowa w art.10 ust.1 ustawy na posiedzeniu w dniu 5 grudnia 2007r. na którym uczestniczyli skarżący oraz mąż A. M. – J. M. Z treści protokołu wynika, że komisja zgodziła się na oddanie im gruntów dobiegających do szosy w zamian za inny wydzielony z nieruchomości skarżących, co też znalazło odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji. Skarżący wnieśli do scalenia grunty o powierzchni 0,4600 ha o wartości szacunkowej 33,10 jednostek szacunkowych W wyniku scalenia otrzymali zaś o grunty o powierzchni 0,4766 ha stanowiące wartość 32,63 jednostek. Różnica pomiędzy wartością szacunkową wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, a wartością szacunkową działek sprzed scalenia nie przekracza 3%, co oznacza, iż skarżący otrzymali – w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy – grunty o równej wartości szacunkowej. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz,1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.