I OSK 190/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z., T. D., B. K.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 334/08 w sprawie ze skargi M. Z., T. D., B. K.-S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 334/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. Z., T. D. i B. K.-S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: umową sprzedaży, sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1967 r., Rep. [...] i w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, S. i G. K. zbyli na rzecz Skarbu Państwa parcelę budowlaną nr [...] o pow. 145 m2 jako niezbędną pod budowę trasy W-Z w Rzeszowie. W dniu [...] marca 2007 r. spadkobiercy poprzednich właścicieli ustaleni przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] października 1997 r., sygn. akt I [...] i z dnia [...] maja 1999 r., sygn. akt [...], M. Z., T. D. i B. K.-S., złożyły do Prezydenta Miasta Rzeszowa wniosek o zwrot "parceli gruntownej nr [...] Kat. Rzeszów". Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta Rzeszowa od załatwienia sprawy objętej wskazanym wyżej wnioskiem i wyznaczył Starostę Rzeszowskiego do załatwienia tej sprawy, gdyż Gmina Miasto Rzeszów jest obecnie właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek. Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), odmówił M. Z., T. D. i B. K.-S. zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położonej w obrębie [...] Rzeszów - [...] stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów. Organ wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości urządzono pas zieleni, który był i jest integralną częścią trasy W-Z zatwierdzonej decyzjami z dnia [...] stycznia 1966 r. i [...] lipca 1967 r. Trasa W-Z w postaci jezdni, chodników, wiaduktu wraz z urządzonymi zjazdami oraz rozdzielający jezdnie pas zieleni została wybudowana w 1970 r. W odwołaniu M. Z., T. D. i B. K.-S. zakwestionowały stanowisko organu pierwszej instancji, iż to przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia, gdyż ich zdaniem nie została użyta do budowy trasy W-Z, lecz pod urządzenie pasa zieleni. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., wskazując, że nieruchomość tylko wtedy jest zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo gdy po upływie 10 lat, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie cel nabycia przedmiotowej nieruchomości został sformułowany ogólnie jako budowa trasy W-Z. Możliwe do zgromadzenia dowody i dokumenty z tamtego okresu określają pasy dróg, lecz nie uszczegóławiają sposobu przeznaczenia terenu między tymi drogami, na którym znajduje się wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Zdaniem organu, dokumentacja zgromadzona w aktach niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, że wnioskowane do zwrotu działki nr [...] i [...] zostały wykorzystane na cel wymieniony w umowie sprzedaży, zatem nie stały się zbędne w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tę decyzję M. Z., T. D. i B. K.-S. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowych działkach. Wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 334/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę M. Z., T. D. i B. K.-S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], wskazał, że trafne jest stanowisko organów, iż budowa Trasy W-Z, głównego wówczas węzła komunikacyjnego w Rzeszowie, obejmowała nie tylko budowę Wiaduktu Śląskiego, jezdni, chodników, ale również w zakres jej lokalizacji wchodziły także pasy zielni między jezdniami i pasy zieleni izolacyjnej. Stanowisko to jest wsparte opinią NOT z 1999 r. Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut podniesiony w skardze, że opinia ta "nie rozróżnia w ogóle kwestii kilku decyzji o lokalizacji Trasy W-Z, została wydana w innej sprawie, zatem nie powinna zostać dopuszczona jako dowód w przedmiotowej sprawie administracyjnej", jest chybiony, bowiem zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, iż dowodem w postępowaniu administracyjnym są wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. W ocenie Sądu zatem okoliczność, iż opinia NOT została wydana w innej sprawie i kilka lat wcześniej, akurat w przedmiotowej sprawie administracyjnej nie pozbawia tej opinii mocy dowodowej, bo jej przedmiotem była budowa Trasy W-Z w związku z żądaniem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej położonej w tym samym konturze co działki [...] i [...]. Dotyczyła między innymi działek [...] i [...], co ilustruje mapka wykonana przez geodetę B. K. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa działka została wykorzystana na cel związany z jej nabyciem przez Skarb Państwa, to jest pas zieleni izolacyjnej - wchodzący w skład węzła komunikacyjnego. Sąd wskazał, że termin 7-letni, o jakim mowa w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, upłynął z dniem 22 grudnia 1974 r. i w tym czasie budowa przedmiotowego węzła komunikacyjnego była już zakończona. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik M. Z., T. D. oraz B. K. –S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie do sytuacji skarżących . Autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 w związku z art.106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o dopuszczenie dowodów: a) wydruku uchwały nr L XII/211/2006 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 5 września 2006 r. wraz z mapą, b) mapy szczegółowej rejonu oznaczonego symbolem UC/MZ -K z działką strony, c) wydruku ogłoszenia o przetargu nieograniczonym Prezydenta Miasta Rzeszowa, d) artykułu z Gazety Wyborczej z dnia 23 października 2008r. wskazującego, iż nabywca na wskazanych wyżej terenach planuje realizacje inwestycji komercyjnej -centrum handlowe, e) aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczącego sprzedaży nieruchomości objętych przetargiem Wniesiono, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o przedłożenie dowodów wymienionych w pkt "a", "b" , "c" i "e" do akt niniejszej sprawy. W ocenie skarżących powołane wyżej dowody wskazują na okoliczność zamiaru użycia spornej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, dokonania przez Miasto czynności faktycznych w postaci zmiany planu, przeznaczeniu do sprzedaży w drodze przetargu i odbytego przetargu dotyczącego nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił treści art. 136 ust 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis posługuje się pojęciem zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji. Pojęcie zamiaru, zdaniem skarżących należy zatem odnosić do aspektu woli organu wykorzystania nieruchomości w sposób odmienny niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu. Wskazano, że w niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, iż miasto w planie zagospodarowania tego terenu, w skład którego wchodzi między innymi nieruchomość skarżących, przeznaczyło je pod obiekty budowlane o znacznej kubaturze, w tym parkingi. Zdaniem skarżących biorąc pod uwagę fakt, iż złożyli oni wniosek o zwrot tych nieruchomości, nie zostały one objęte przetargiem, jaki został ogłoszony w stosunku do nieruchomości sąsiadujących. Wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta, o której dopuszczenie jako dowodu zawnioskowano, teren ten należy zagospodarować jako jedną działkę budowlaną. Podniesiono, że Miasto na nieruchomości, co do których nie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące ich zwrotu, ogłosiło przetarg i dokonało ich sprzedaży nabywcy aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2008 r. Zdaniem skarżących jest oczywistym, że w przypadku odmowy im zwrotu nieruchomości zostanie ona, jako objęta terenem przeznaczonym pod usługi komercyjne z obowiązkiem zagospodarowania jako jedną działkę budowlaną, przez Miasto przeznaczona do sprzedaży w drodze przetargu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sad Administracyjny pragnie zauważyć, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podkreślić przy tym należy, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest, aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończenia inwestycji. W niniejszej sprawie M. Z., T. D. i B. K.-S., złożyły do Prezydenta Miasta Rzeszowa wniosek o zwrot "parceli gruntownej nr [...] GM Kat. Rzeszów", przeznaczonej pod budowę trasy W-Z w Rzeszowie, czyli stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów. Wskazać należy, że cel nabycia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa wskazany w umowie sprzedaży z dnia [...] grudnia 1967 r. oraz w decyzji Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 1967 r., Nr [...] został określony ogólnie "lokalizacja Trasy W-Z". Za trafne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że budowa Trasy W-Z obejmowała nie tylko budowę Wiaduktu Śląskiego, jezdni, chodników, ale również w zakres jej lokalizacji wchodziły także pasy zielni między jezdniami i pasy zieleni izolacyjnej. W związku z tym zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie z lektury akt wynika, iż zrealizowany cel budowy Trasy W-Z tzn. jezdnie, chodniki, wiadukt, rozdzielające jezdnie i towarzyszące pasy zieleni, są integralną częścią tej Trasy i przewidziane były w zatwierdzonej decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1962 r. ze zmianami określonymi w decyzjach z dnia [...] stycznia 1966 r. i z dnia [...] lipca 1967 r., Nr [...], stanowiących załącznik do dokumentacji technicznej Trasy W-Z. Przy czym zauważyć należy, że biegli dodali, iż przepisy i normatywy projektowania dróg i węzłów drogowych w czasie projektowania i realizacji w latach 60 stanowiły, że jezdnie, wiadukty, chodniki oraz pasy zieleni rozdzielające jezdnie i pasy zieleni izolacyjnej od zabudowy są integralną częścią trasy komunikacyjnej i węzła drogowego szczególnie wysokiej klasy, a taką klasą była Trasa W-Z. Za nieuzasadnione uznać zatem należy zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej wniosków o dopuszczenie dowodów, to wskazać należy, że art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast o istotnych wątpliwościach w rozumieniu art. 106 § 3 powołanej ustawy można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Dokonywanie zatem przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki jest oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to Sąd nie jest obowiązany go przeprowadzić, bowiem przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W związku ze wskazanymi wyżej dowodami oraz mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, uznać należy, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.