II SAB/Po 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Henryki Gzowskiej sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie; I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wydania aktu załatwiającego wniosek E. W. z dnia [...] w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] (sygn.[...]) w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami administracyjnymi, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ M.Kwiecińska /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 123 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity z dnia 9 października 2000r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpoznaniu wniosku E. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego [...], wszczęło postępowanie w celu zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Kolegium na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminowanie z obrotu prawnego decyzji, które naruszają prawo w sposób rażący, tzn. gdy naruszenie ma szczególnie duży ciężar gatunkowy. Odnosząc się do stwierdzonych uchybień decyzji organu I instancji Kolegium uznało, że stwierdzone naruszenia prawa nie są rażące i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. E. W., reprezentowana w sprawie przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] w przepisanym terminie, wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy: żądania strony z dnia [...] dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...], jak i stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] (nr [...]) Kolegium na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka z art. 156 § 1 kpa, która stanowiłaby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia [...] E. W. wniosła zażalenie na bezczynność Kolegium polegającą na nierozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] z dnia [...] podnosząc, iż wniosek strony wpłynął do Kolegium w dniu [...], a załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. W dniu [...] doręczono pełnomocnikowi strony decyzję z dnia [...] wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Kolegium po rozpoznaniu zażalenia strony odmówiło wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy podnosząc, iż wymieniona sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu w dniu [...] i nie zachodzi potrzeba wyznaczenia nowego terminu do jej załatwienia. Pismem z dnia [...] strona wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenie bez zbędnej zwłoki żądania strony z dnia [...] dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na wezwanie strony Kolegium pismem z dnia [...] wyjaśniło, iż wydane na wniosek E. W. postanowienie nr [...] z dnia [...] wszczynało postępowanie mające na celu zbadanie, czy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...] jest dotknięta wadą wyszczególnioną w art. 156 § 1 kpa skutkującą stwierdzeniem nieważności. Kolegium wyjaśniło, iż na wydane postanowienie nie służy zażalenie, a jego celem było umożliwienie stronom wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z brzmieniem art. 126 kpa do postanowień, na które nie służy zażalenie, nie stosuje się między innymi przepisów art. 156-159 kpa dotyczących stwierdzenia nieważności, a w myśl dyspozycji art. 142 kpa postanowienia, na które nie służy zażalenie można zaskarżać tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z tym żądanie stwierdzenia nieważności tego postanowienia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium nr [...], ze względów proceduralnych nie mogło być uwzględnione. Kolegium sprawę uznało, za wyjaśnioną. Pismem z dnia [...] E. W. za pośrednictwem pełnomocnika procesowego wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w załatwieniu sprawy: żądania strony dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia [...] z dnia [...] Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 § 2 i art. 35 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja [...] z dnia [...] rozstrzygająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierała jakichkolwiek informacji dotyczących zaskarżonego postanowienia, stąd też strona podaniem z dnia [...] wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca uznał, iż pismo organu udzielające jej wyjaśnienia co do stanu faktycznego i prawnego nie jest orzeczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie rozstrzyga indywidualnej sprawy, na uzasadnienie czego powołała stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o: wydanie stosownego orzeczenia przez Kolegium w przedmiotowej sprawie, to jest uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; uwzględnienie skargi na bezczynność Kolegium i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy – rozpatrzenia żądania z dnia [...] w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli oraz o zasądzenie kosztów postępowania i wpłacenie ich na podane konto. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż postanowieniem z dnia [...] [...] wszczęło na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...], celem tego postanowienia było zawiadomienie stron o postępowaniu i umożliwienie im złożenia dowodów, jak i wypowiedzenia się w sprawie, na co organ powołał art. 61 § 4 kpa. Postanowienie to nie zawierało klauzuli o prawie zaskarżenia, w związku z czym brak podstaw do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności, bowiem w myśl art. 126 kpa do postanowień, na które nie służy zażalenie, nie stosuje się też przepisów o stwierdzeniu nieważności. Z tego względu na żądanie strony odpowiedziano pismem z dnia [...] Kolegium zauważyło, iż wprawdzie ponownie rozpatrując sprawę faktycznie nie odniesiono się do zarzutów związanych z postanowieniem, lecz wada ta nie wpływa na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium wniosło także o rozpatrzenie skargi łącznie ze skargą przekazaną przy odpowiedzi [...]. Na rozprawie w dniu 14 października przed tut. Sądem stawiła się Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, która zgłosiła swój udział w sprawie. Wniosła o oddalenie skargi, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 9 września 2002r., wydany w sprawie IISA/Kr3161/01. Postanowieniem wydanym na rozprawie oddalono wniosek organu o połączenie sprawy niniejszej ze sprawą toczącą się przed tut. Sądem o sygn. IISA/Po636/08 na skutek skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W [...] z dnia [...] ([...]), wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] )[...]), ustalającej warunki zabudowy dla przebudowy budynku gospodarczego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. W niniejszej sprawie skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności postanowienia, które nie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancyjnym. W myśl art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107§2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie- również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149§3, 151§1, 157§1 i 158 wydaje się postanowienie. Za trafny zatem uznać należy pogląd w myśl którego z przepisu art. 126 kpa wynika, że do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, nie stosuje się przepisów o stwierdzeniu nieważności, to jest art. 156-159 kpa. Innymi słowy, weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 i następne kpa może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie . W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy a jeśli tak to jaki akt wydać należało celem załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie służy zażalenie. Art. 126 kpa na to pytanie wprost odpowiedzi nie udziela. Rozważania winny obejmować badanie podstaw formalno - prawnych, w tym zaistnienie negatywnych przesłanek podmiotowych bądź przedmiotowych tamujących wszczęcie takiego postępowania. Przesłanką negatywną o charakterze podmiotowym będzie złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności danego aktu przez osobę, która nie ma legitymacji strony w postępowaniu, bądź stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast jedną z przesłanek przedmiotowych jest niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na charakter aktu, którego wniosek dotyczy (skierowane podanie o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przypadku stwierdzenie zaistnienia negatywnych przesłanek jedynym rozstrzygnięciem wniosku o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia winna być odmowa wszczęcia takiego postępowania. Do postanowień niezaskarżalnych zgodnie z regulacją zawartą w art. 126 kpa nie odnosi się bowiem tryb weryfikacji z art. 156-159 kpa ( identycznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1998r., sygn. akt. I SA1524/97, LEX 44508 ; a także w wyroku z dnia 18.03.2002r., sygn. akt. IV SAB 69/01 , W.Chrościelski; glosa do wyroku NSA z dnia 09.09.2002r. II SA/Kr 3161/01; OSP 2003, z 11., poz.138. Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). A zatem skoro w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył niezaskarżalnego postanowienia z dnia [...] ([...]) o wszczęciu postępowania w celu zbadania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] ([...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego [...] należało w myśl przedstawionych wyżej wywodów odmówić wszczęcia takiego postępowania. Nie podejmując działań w tym względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawało w bezczynności. Złożoną w trybie art. 149 p.p.s.a. skargę należało uznać za zasadną, co czyniło koniecznym zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego wniosek. Sąd odmówił połączenia do wspólnego rozpoznania spraw toczących się przed tut, Sądem. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 111§1 p.p.s.a. Względy ekonomii procesowej nie przemawiały za połączeniem w trybie art. 111§2 p.p.s.a. W tych warunkach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 powołanej ustawy. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska