II SA/Kr 630/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku W. R. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno - usługowego z miejscami postojowymi w kondygnacji przyziemia i garażem podziemnym na działkach nr [...] i [...] obr. [...]; z miejscami postojowymi i dojazdem na działkach j.w., i na działce nr [...] (z ul. M.) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], przy ul. M. i ul. W. w K.". Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wniosek ten w dniu [...] lutego 2008 r. został zmieniony w ten sposób, że wyłączono dojazd do planowanej inwestycji od ul. W. Teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie: [...] oraz [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej, Wydziału Kształtowania Środowiska UM w zakresie ochrony środowiska, a także Rady i Zarządu Dzielnicy [...]. Spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co znajduje odzwierciedlenie w załączniku nr 1 do decyzji zawierającym warunki zabudowy terenu wraz z wynikiem analizy urbanistyczno – architektonicznej. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a jej projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W toku postępowania żadna ze stron nie wniosła zastrzeżeń i uwag do planowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. B., podnosząc, iż nie wyraża zgody na żadne działania mogące mieć wpływ na stan fizyczny i prawny jej posesji (sąsiadującej z terenem inwestycji). Odwołanie złożyła także M. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła jej naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z brakiem zawiadomienia stron przed wydaniem niniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zarzuciła nierzetelne przeprowadzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej ukierunkowanej dokładnie pod potrzeby dewelopera. W analizie nie wzięto pod uwagę zabudowy najbliższych działek [...] i [...], gdzie przeważa niska zabudowa jednorodzinna do wysokości 10 m. Budynki wielorodzinne na tym terenie znajdują się przy ulicy G. w odległości min. 60 m, a przy ul. M. jest jedynie zabudowa niska. W ocenie skarżącej nieprawdą jest, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji i zagospodarowania terenu działki nr [...], bowiem na tej działce mieści się budynek jednorodzinny o wysokości 9,5 m do górnej kalenicy. Działka, w sprawie której toczy się postępowanie nie ma drogi dojazdowej, która spełniałaby przepisy przeciwpożarowe. M. K. podnosi także, iż wskaźnik intensywności zabudowy na tym terenie nie przekracza 22%, co ma związek z jednorodzinnym charakterem zabudowy w sąsiedztwie. Projektowany budynek nie powinien być wyższy niż 9 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Kolegium sporne jest, czy w niniejszej sprawie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem jednym z koniecznych warunków dla ustalenia warunków zabudowy jest zabudowa co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej w ten sposób, aby pozwalało to na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ma być ona kontynuacją dotychczasowej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zaskarżona decyzja regulację tę narusza, ponieważ na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, tj. ul. M. nie mamy do czynienia z zabudową, której kontynuacją miałaby być planowana inwestycja. Kolegium podkreśliło, że po zmianie wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. poprzez wyłączenie z planowanej inwestycji dojazdu od ul. W. pociąga za sobą daleko idące konsekwencje. Bezpośrednią podstawą ustalenia warunków zabudowy powinny być bowiem tylko działki dostępne z ul. M., a nie ul. W., jak to pierwotnie zakładano. Wynika to z faktu, że ustawa nie posługuje się pojęciem "działki przylegające" do tej samej drogi publicznej, lecz działki dostępne z tej samej drogi publicznej, przez co należy rozumieć zarówno dostęp fizyczny, jak i prawny. Zmiana wniosku nastąpiła już po sporządzeniu analizy i nie znajduje odzwierciedlenia w jej treści, pomimo, że ma istotny wpływ na określenie działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu zasadny jest zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. SKO zwróciło także uwagę, że w niniejszej sprawie sporządzono dwie analizy urbanistyczne, przy czym z pierwszej z nich wynikało, że na terenie objętym wnioskiem możliwe jest usytuowanie budynków o maksymalnej wysokości 17 m. Zmiana tego parametru w aneksie do analizy, który dopuszcza zabudowę do 27 m wysokości nie przekonuje, że dokonano jej zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu zacienienia i niezachowania odległości Kolegium stwierdziło, iż problem ten wykracza poza ramy postępowania w sprawie warunków zabudowy. Odpowiadając na zarzuty J. B. wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do ograniczenia prawa własności, ani podstawy do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Zastrzeżenia skarżącej powinny być zgłaszane na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. R. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy... poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, co wnioskowane do zabudowy nieruchomości, nie mamy do czynienia z zabudową, której kontynuacją w zakresie wysokości jako jednego z parametrów byłaby planowana inwestycja. SKO powołało się na wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, gdzie stwierdzono, że działką sąsiednią jest każda nieruchomość położona w obszarze analizowanym. Kolegium wywodzi natomiast, że działki sąsiednie w stosunku do planowanej inwestycji do wyłącznie działki posiadające dojazd z ul. M. Organ uznał, iż planowana inwestycja nie będzie posiadała dostępu do ul. W., co jest niezgodne z prawdą, bowiem część mediów istotnych dla planowanej inwestycji (np. kanalizacja) będzie udostępniona z sieci infrastruktury przebiegających od ul. W. W ocenie skarżącego inwestycja będzie miała dostęp zarówno do ul. W., jak i ul M. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium czym innym jest pojęcie działki sąsiedniej rozumiane jako pochodna przynależności do tzw. obszaru analizowanego, a czym innym działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, gdzie kwestia przynależności do tego obszaru jest tylko jednym z elementów współdecydujących o kwalifikacji prawnej. W związku z powyższym bezpodstawne są zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Jeżeli przy rozpatrywaniu odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji zaniedbał ten obowiązek, jego rozstrzygnięcie zależeć będzie od zakresu stwierdzonych braków. Organ II instancji ma kompetencję do uzupełnienia postępowania dowodowego. Jeśli jednak dojdzie do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, powinien zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Warunki zabudowy ustala się dla inwestycji, która ma być zrealizowana na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się poprzez wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego. Na tym obszarze przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy stają się podstawą do wyznaczenia parametrów inwestycji objętej wnioskiem w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy... wynika, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. W aktach administracyjnych na k. 118 - 120 znajduje się analiza z dnia [...] grudnia 2007 r. Z analizy tej wynika, że istnieją działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, tj. z ul. M., których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości objętej wnioskiem. W analizie ustalono następujące współczynniki tej zabudowy: a) linia zabudowy: w odległości nie mniej niż 12 m od południowej granicy (z dz. [...]), b) wielkość powierzchni nowej zabudowy: 32%; udział powierzchni biologicznie czynnej: nie mniej niż 35%, c) szerokość elewacji frontowej: do 25 m (+/- 20%) d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: do 17 m ("wprowadzenie - przed linię zabudowy wyznaczona przez budynki 12 - kondygnacyjne - budynku o wysokości określonej we wniosku o wz: ok. 44 m (lub o wysokości 33) - stanowiłoby zakłócenie istniejącej zasady: zabudowy "przedpola" wysokościowców zdecydowanie niższymi budynkami"), e) geometria dachu: dachy płaskie. Pod koniec analizy w akapicie zatytułowanym "WNIOSKI" stwierdzono, że należy odmówić wydania warunków zabudowy dla obiektu, który według wniosku oddalony jest ok. 9 m od południowej granicy z działką [...], ma mieć wskaźnik zabudowy ok. 44% oraz planowaną wysokość 44 m. Możliwe jest jednak wydanie warunków zabudowy dla inwestycji w ramach parametrów wynikających z analizy. Z kolei na k. 146 - 146 znajduje się dokument zatytułowany "A." z datą [...] grudnia 2007 r., sporządzony, podobnie jak poprzednia analiza, przez E. S. Treść tego dokumentu jest bardzo zbliżona do poprzedniej analizy, z tym, że nowa analiza dopuszcza zabudowę o wysokości do 27 m stwierdzając, że "takie gabaryty nowej zabudowy pozwolą na kształtowanie współczesnej, nowej pierzei ulicy W., podnoszącej rangę tego miejsca - w rejonie skrzyżowania z ul. N.". W stosunku do poprzedniej wersji zmieniła się również treść "WNIOSKÓW", które brzmią: "projektowany budynek winien mieć formę zdecydowanie bardziej ujednoliconą, z dopuszczeniem uskoków, lecz w znacznie mniejszej skali niż wynika to z załączników graficznych do wniosku o wz". Prezydent Miasta rozpoznał pozytywnie złożony wniosek, dopuszczając możliwość zabudowy do wysokości maks. 27 m. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia z jakich przyczyn sporządzono aneks do analizy, a uzasadnienie decyzji I instancji w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego przyjęto parametry wynikające z drugiej, a nie z pierwotnej wersji analizy. Wyjaśnienia tej kwestii brakuje także w orzeczeniu SKO. Organ odwoławczy odnośnie tej kwestii wskazał: "poza zakresem oceny Kolegium pozostaje konkluzja pierwotnej analizy urbanistyczno - architektonicznej, zgodnie z którą planowany budynek miał mieć maksymalnie 17 m. (...) Niezależnie od tego, podkreślić należy, iż ustalenia aneksu do analizy architektoniczno-urbanistycznej w porównaniu z ustaleniami właściwej analizy nie przekonują, iż dokonano ich w zgodzie z wymaganiami ładu przestrzennego". Analiza urbanistyczno - architektoniczna jako bardzo istotna część materiału dowodowego wymaga zbadania i rozpatrzenia przez organy obu instancji. Zwłaszcza w sytuacji, gdy w materiale dowodowym znajdują się dwie analizy o sprzecznych wnioskach organy orzekające w sprawie powinny ustalić, która z nich i dlaczego stanowi podstawę do wydania decyzji. Cytowany wyżej fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczny (Kolegium najpierw uznaje, że nie będzie się odnosić do pierwotnej analizy, a następnie stwierdza, że zmiana w treści obu wersji analizy jest nieprzekonująca), przede wszystkim jednak organ odwoławczy w sposób niedostateczny zwrócił uwagę na to istotne uchybienie w postępowaniu wyjaśniającym. Należy też podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesądziło, że w niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją takiego stanowiska powinno być wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta i odmowa ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli bowiem brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy bez względu na treść analizy, w szczególności bez względu na określenie granic obszaru analizowanego. Sąd nie podziela zastosowanej przez SKO wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wywodzi, że planowana inwestycja musi stanowić kontynuację zabudowy istniejącej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej w zakresie wszystkich parametrów określonych w art. 61 omawianej ustawy i w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu... tj. odnośnie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu). Skoro w niniejszej sprawie budynki istniejące na działkach posiadających dojazd z ul. M. mają wysokość do 10 m, to budynek o wysokości 27 m nie stanowi kontynuacji zabudowy, co przesądza o braku przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka argumentacja jest błędna, ponieważ zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu... parametry nowej zabudowy ustala się na podstawie parametrów zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym, którego granice określa się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, nie musi natomiast we wszystkich swoich parametrach odpowiadać zabudowie istniejącej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Gdyby podzielić argumentację Kolegium, obszar analizowany stanowiłyby wyłącznie działki posiadające dojazd z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania nie można jeszcze jednoznacznie ustalić, czy możliwa jest realizacja inwestycji objętej wnioskiem. Stanowisko organu odwoławczego wykluczające uwzględnienie wniosku jest przedwczesne i oparte na nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek, o którym mowa w tym przepisie jest spełniony. W szczególności zabudowa istniejąca przy ul. M. pozwala na ustalenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga jednak przekonującego i jednoznacznego ustalenia parametrów nowej zabudowy, w szczególności w zakresie, w jakim dotychczas sporządzone analizy są rozbieżne. Dlatego też, uznając, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd oddalił skargę W. R. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).