II OSK 6/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 359/08 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. Z. na rzecz M. P. kwotę 300 (słownie: trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 6/09 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 października 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/OI 359/08po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Starosta Olsztyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z obsługą samochodami o masie poniżej 3,5 tony (usługi nieuciążliwe) z miejscami postojowymi, parkingiem, słupem reklamowym, przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi, kanalizacją deszczową, oświetleniem terenu, instalacją odgromową, drogami wewnętrznymi bez możliwości wjazdu na ulicę [...], przebudową istniejącego zjazdu z drogi krajowej w B.. [...] na działkach nr [...]-[...]. W wyniku rozpoznania T. M.. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] listopada 2007r., [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda między innymi wskazał, iż Starosta nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, pomijając H. i T. D.. Ponownie rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, Starosta Olsztyński postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości m.in. uzupełnienie wniosku o wszystkie działki objęte inwestycją, opracowanie projektu zagospodarowania po wyjaśnieniu i uzyskaniu dokumentów potwierdzających przeznaczenie i funkcje budynków przy ulicy [...] i [...], zapewnienie zgodnej z przepisami ilości (na terenie oznaczonym w planie jako MWU-2) i odległości miejsc parkingowych od tych budynków. Po ponownym złożeniu projektu budowlanego przez inwestora, Starosta Olsztyński decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą uznając że wymogi nałożone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2007r., nie zostały w pełni przez inwestora spełnione. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Inwestor nie przedstawił wiarygodnych dokumentów potwierdzających przeznaczenie budynku przy ul. [...] i Al. [...], a w związku z tym niemożliwe było ustosunkowanie się do odległości miejsc postojowych do tych budy Zarzucił, iż niektóre projekty zagospodarowania terenu dołączone do rozwiązań branżowych kolidują z planszą zbiorczą projektu zagospodarowania ( str.81, 316, 420 projektu). Nadto wskazał, iż plansza zbiorcza zagospodarowania terenu nie została uzgodniona przez rzeczoznawców, data jej opracowania i data uzgodnień rzeczoznawców są nieprawdziwe. Odwołanie od tej decyzji wniósł Inwestor kwestionując w całości powyższe ustalenia organu pierwszej instancji. Wskazał, że odległość miejsc postojowych w stosunku do budynków przy ul. [...] i AL [...] jest wystarczająca i zgodna z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zgodził się "również z pozostałymi zarzutami podniesionymi przez Starostę. Decyzją z dnia [...] maja Wojewoda Warmińsko -Mazurski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] grudnia 2007r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając decyzję Wojewoda stwierdził, iż rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Nadto podkreślił, iż organ drugiej instancji bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zgodnie z dyspozycją art. 136 K.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wojewoda wskazał, iż przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W szczególności umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy przesłanymi przez organ pierwszej instancji, przyjął od Inwestora szereg oświadczeń, dokumentów i wniosków, przyjął zastrzeżenia i uwagi od K. D., wezwał Inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego o karty projektu budowlanego (karty: 102, 105, 421), uzupełnił wniosek dowodowy o zaktualizowany rysunek planszy zbiorczej projektu zagospodarowania terenu - karta projektu 105A oraz rysunek planu sytuacyjno-wysokościowego, projekt drogowy zjazdu - karta projektu 421 A, zaktualizowane karty 101 A, 102A projektu budowlanego, w związku z zarzutami K. D. i T. M. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z prośbą o przeprowadzenie kontroli w zakresie faktycznego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w B. oraz zgodności użytkowania tego budynku z jego przeznaczeniem, zwrócił się do Urzędu Miasta w Biskupcu Referat Spraw Obywatelskich z prośbą o przesłanie informacji czy w budynku przy ul. [...] zameldowane osoby fizyczne. Przyjął od Inwestor kilkanaście dokumentów w celu dołączenia ich do akt sprawy, między innymi: oświadczenia, umowy najmu, opinie, zdjęcia, decyzje rozbiórkowe. Wojewoda wskazał, iż pismem z dnia 16 kwietnia 2008r. powiadomił strony o możliwości kolejnego zapoznania z aktami sprawy. Wskazując na powyższe obszerne czynności procesowe przeprowadzone przez organ drugiej instancji, w dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem ogólnych zasad .postępowania administracyjnego określonych w art: 7, 9, 10 K.p.a. Starosta nie dopełnił obowiązku zapewnienia możliwość wypowiedzenia "ostatniego słowa" przed wydaniem decyzji, ale uchybienie to zostało naprawione w postępowaniu odwoławczym, gdzie powiadomiono wszystkich uczestników postępowania administracyjnego, biorących udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jak i pominiętych przez ten organ, o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, oraz wypowiedzenia "ostatniego słowa". Wojewoda wskazał, iż Starosta właściwie, postanowieniem zażądał usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, jednakże niewłaściwie ocenił prawidłowo uzupełniony przez Inwestora projekt budowlany. Wojewoda stwierdził, iż stan faktyczny, dotyczący sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych przy [...] i ulicy [...], a w związku z tym kwestia spełnienia wymogu odległości miejsc postojowych do tych budynków, na podstawie zgromadzonych dokumentów przez organ pierwszej i w postępowaniu odwoławczym jest inny niż podany w skarżonej decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2007r. Planowana inwestycja wprawdzie jest zgodna z funkcją terenu określoną w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Biskupiec, (uchwała Rady Miejskiej w Biskupcu Nr XXX/221/05 z dnia 15 czerwca 2005r.), symbolami: MWU-2, KDW-1 i KS-1, to jednak projekt jest niezgodny z ustaleniami powyższego planu. Nie jest mianowicie spełniony jeden ze wskaźników liczbowych dotyczących warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MWU-2, określony w § 45 pkt 6 lit. a - powierzchnia zabudowy. Według projektu zagospodarowania terenu wskaźnik ten przekracza wartość 65% wynosi bowiem 69,7% (23,6% + 46,1%). Pozostałe wskaźniki dla tego terenu są spełnione. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zmianami) a w szczególności w zakresie usytuowania budynku, miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Projekt budowlany jest kompletny. Posiada wymagane opinie, uzgodnienia, postanowienia. Dokumentacja projektowa została wykonana i sprawdzona przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlanej legitymujące się aktualnym na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniem przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Z ustaleń wynika, że przedmiotowy projekt został uzgodniony pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą d/s pożarowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł M. P.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 107 § 3 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1,art. 138 §2 K.p.a., oraz § 63 ust 2 w związku z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, § 45 pkt 6 lit. a uchwały Nr XXX/211/05 Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia15 czerwca 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biskupice poprzez zaliczenie powierzchni utwardzonej: dróg, parkingów, placów i chodników itp. do powierzchni zabudowy, które miały wpływ na wynik sprawy, co łącznie złożyło się na wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. zważywszy, że powierzchnia zabudowy stanowiła zaledwie 23,6%. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi inwestor wskazał m.in., że Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji wyłącznie mając na uwadze niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem gospodarowania przestrzennego miasta Biskupiec w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy. W ocenie skarżącego nie doszło do przekroczenia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, który na każdej działce budowlanej dla terenów znaczonych MWU-2 oznaczony został na 65%. Wskazał, że najpierw organ odwoławczy stwierdza, że wskaźnik kształtuje się na poziomie 69,7 % i jest niezgodny z planem, aby a zdaniu następnym wywieść zupełnie odwrotną konstatację na podstawie projektu zagospodarowania terenu i określić powyższą wartość na 23,6 %, która spełnia warunki planu. Skarżący podkreślił, że podczas całego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, trwającego ponad rok zarówno Starosta, jak i Wojewoda w ogóle nie zwrócili uwagi, na podnoszoną obecnie sprzeczność wskaźnika powierzchni zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powinno być badane w pierwszej kolejności w trakcie wydawania procedury pozwolenia na budowę. Skarżący nie miał nawet szansy usunąć zarzucanej nieprawidłowości, został niejako pozbawiony w tym zakresie prawa do postępowania dwuinstancyjnego, co stanowi co najmniej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę M. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na treść art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art.15 kpa Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy naruszył oba te przepisy. Wskazał, że do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej. Sąd podkreślił, że z zasady dwuinstancyjności rozumianej jako nakaz dwukrotnego rozważenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji i następnie przez organ odwoławczy, wynika zasada koncentracji materiału dowodowego w ramach postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest bowiem wyłącznie uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a stwierdzenie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 136 i art. 138 § 2 kpa). Wojewoda wskazał, iż rozszerzając granice postępowania dowodowego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te które po wydaniu decyzji pierwszej instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne, przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Następnie Sąd I instancji szczegółowo przedstawił zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy i uznał, że Wojewoda błędnie przyjął, iż jego działanie polegało jedynie na uzupełnieniu materiału dowodowego, gdyż obszerne i długotrwałe postępowanie wyjaśniające organ odwoławczy przeprowadził niemal w całości, a na pewno w znacznej części. Wobec powyższych stwierdzeń zasadny jest zarzut skargi o naruszeniu zaskarżoną decyzją przepisu art. 15 k.p.a. w związku ż art. 138 k.p.a. Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7,9, 10 k.p.a. Organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów mających interes prawny w niniejszej sprawie, a więc naruszył przepis art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane. Jednak fakt, iż Wojewoda umożliwił w postępowaniu odwoławczym stronom zapoznanie się z aktami sprawy nie sanuje wskazanych powyżej istotnych uchybień i błędów proceduralnych organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu odmowa organu pierwszej instancji przyznania T. M. i K. D. statusu strony postępowania, stanowi istotne naruszenia prawa skutkujące koniecznością uchylenia takiej decyzji z uwagi na naruszenie art.10 kpa. Wymienieni uzyskali status strony dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji, co warunkowało przedmiotowość postępowania odwoławczego. Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego, co do kompletności projektu budowlanego w zakresie wymaganych przepisami uzgodnień i opinii. Uznał także, iż Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny dotyczący sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych przy [...] i ulicy [...] i w związku z tym kwestia spełnienia wymogu odległości miejsc postojowych od tych budynków został wyjaśniona. Z pism Burmistrza Miasta Biskupiec z dnia 27 września 2007r. i z dnia [...] listopada 2007r. oraz pism mieszkańców przy [...] z dnia 15 września 2007r. i z dnia 5 listopada 2007r. jednoznacznie wynika, że budynek zlokalizowany przy [...] jest budynkiem użyteczności publicznej, w którym swoją siedzibę mają: Miejska Biblioteka Publiczna i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej oraz znajdują się lokale mieszkalne użytkowane czasowo. Po wykwaterowaniu lokatorów budynek będzie przeznaczony w całości na cele publiczne. Natomiast budynek przy ul. [...] jest budynkiem po byłym hotelu, w którym na parterze znajdowało się zaplecze restauracji "[...]" a na pierwszym i drugim piętrze pokoje hotelowe. Obecnie budynek ten wykorzystywany jest jako handlowo - usługowy. Z dokumentów wynika, że każda kondygnacja tego budynku wykorzystana jest na prowadzenie działalności handlowo-usługowej. Pisma Burmistrza Miasta Biskupiec z dnia 29 października 2007r. oraz z dnia 31 marca 2008r. potwierdzają, że w budynku tym nikt nie jest zameldowany. O braku mieszkań w analizowanym budynku świadczy kolejne pismo Burmistrza Miasta z dnia 6 lutego 2008r., jak również załączona do akt decyzja Burmistrza Miasta Biskupiec w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości na 2007r. z dnia 15 lutego 2007r. Warunki techniczne nie określają spełnienia wymogu odległości wydzielonych miejsc dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń usługowo-handlowych. Odnosząc się do ustalenia przez organ odwoławczy niezgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biskupiec w zakresie dotyczącym wskaźnika powierzchni zabudowy jako, że wynikający z projektu zagospodarowania terenu wskaźnik przekracza dopuszczalną wartość 65 % , wynosi bowiem 69,7% (23,6% + 46,1%) Sąd I instancji podkreślił, że powyższy problem został podniesiony na etapie postępowania odwoławczego i to dopiero w zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podkreśliła, że podczas całego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, trwającej ponad rok, zarówno Starosta, jak i Wojewoda w ogóle nie zwrócili uwagi, na podnoszoną obecnie sprzeczność wskaźnika powierzchni zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powinno być badane w pierwszej kolejności w trakcie wydawania procedury pozwolenia na budowę. Dopiero na ostatnim etapie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji uznał, że przekroczona została maksymalna powierzchnia zabudowy, nie przeprowadzając w tym kierunku postępowania dowodowego, nie uzyskując nawet stanowiska skarżącego inwestora w tym względzie. Zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek w pierwszej kolejności sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zarzut dotyczący zgodności z planem miejscowym wskaźnika powierzchni zabudowy wykryty na etapie procedury rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę przed organem pierwszej instancji, mógłby zostać usunięty przez Inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego nie doszło do przekroczenia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, który na każdej działce budowlanej dla terenów znaczonych MWU-2 oznaczony został na 65 %. Sąd podzielił wywody skargi w powyżej wskazanym zakresie podnosząc, że nie przesądza czy faktycznie istnieje niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem gospodarowania przestrzennego miasta Biskupiec w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy. Zdaniem Sądu kwestia ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona przez organy obu instancji. Powinna ona zostać właściwie oceniona przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu starannej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego, ponieważ Sąd nie może wyręczać i zastępować organów administracji orzekających w niniejszej sprawie w rozwiązaniu tego problemu, gdyż naruszyłby zasadę instancyjności postępowania. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewoda winien w oparciu o przepis art.138 § 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję Starosty i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Z. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie : 1. § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie, 2. § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowanego w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Biskupcu nr XXX/221/05 z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biskupiec przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, 3. § 14 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Biskupcu Nr XXX/221/0b z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biskupiec (Dz.Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 104, poz. 1404) - przez niewłaściwe zastosowanie ww, przepisów w sprawie. W oparciu o powyższe przepisy skarżąca wiosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od Mieczysława P. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono, że choć skarżąca nie w pełni zgadza się z uzasadnieniem decyzji Wojewody, to co do istoty rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Następnie wskazano, że projekt budowlany w części dotyczącej projektu parkingu narusza przepis § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002, ze względu na fakt, iż rozwiązania projektowe nie spełniają norm zawartych w tym przepisie w stosunku do budynków mieszkalnych zlokalizowanych w B. przy ul. [...] i [...]. Jak wskazał Wojewoda w swej, decyzji w budynku przy ul. [...] znajdują się 3 lokale mieszkalne, czyli w chwili obecnej lokal ma przeznaczenie mieszane - mieszkalne i użyteczności publicznej. Może dopiero w przyszłości nastąpi wykwaterowanie ludzi i obiekt w całości będzie przeznaczony na cele publiczne. W chwili obecnej stanu takiego nie ma. W ocenie skarżącej do oceny prawnej należy brać pod uwagę stan faktyczny w momencie orzekania, tym samym naruszony jest przepis § 19 zawierający normy wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym ( w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie). Z kolei w sytuacji budynku przy ul. [...] ( powinno być przy ul. [...]), z samego faktu braku zameldowania w tym budynku osób fizycznych nie wynika okoliczność, że obiekt nie jest wykorzystywany do celów mieszkaniowych. Nawet w chwili obecnej mieszka w nim kilka osób. Zdaniem skarżącej przedłożony przez wnioskodawcę projekt narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia określa, że w części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu należy podać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu powierzchnia zabudowy projektowanych i adoptowanych obiektów budowlanych powierzchnia dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni oraz innych części terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biskupiec powierzchnia zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MWU-i (§ 45 pkt 6 lit. 1 uchwały) może wynosić maksymalnie 65%. Jest to norma prawa materialnego. Tę normę naruszają rozwiązania projektowe, które przewidują zabudowę działki w rozmiarze 69,7% powierzchni działki. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kwestia ta nie została przez organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniona. W jego ocenie projekt budowlany przewiduje wybudowanie obiektu zbyt dużego do wielkości nieruchomości przeznaczonej do celów budowlanych, co wyraźnie wskazał Wojewoda. Ponadto skarżący podniósł, że działka objęta pozwoleniem na budowę znajduje się zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w strefie ochrony konserwatorskiej – ochrony układów przestrzennych. W myśl par.14 ust.2 pkt.7 tego planu w przypadku nowych obiektów w strefie należy nawiązywać do form i gabarytów zabudowy tradycyjnej występującej w mieście. Zdaniem skarżącej złożony przez inwestora projekt mimo pozytywnej opinii konserwatora zabytków nie spełnia w.w wymogów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez błędną wykładnię rozumie się mylne zrozumienie treści przepisu.. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami nieważności postępowania ( art. 183 § 2 p.p.s.a), które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie naruszenia norm prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzucając naruszenie § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 2002 r, nr 75, poz .690) skarżąca zakwestionowała stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego akceptującego ocenę organów administracji publicznej, co do sposobu użytkowania budynków położonych przy ul.1 Maja 21 i przy ul. [...] w B.. Podniosła, że oba te budynki są wykorzystywane do celów mieszkaniowych, w związku z tym rozwiązania projektowe naruszają normy odległościowe określone w/w przepisie dotyczące usytuowania miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Stwierdzić należy, że sposób sformułowania i uzasadnienia tego zarzutu zmierza w istocie do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Treść zarzutu nie wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przepisu §19 cyt. wyżej rozporządzenia, ale przyjętą w zaskarżonym wyroku podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Tak sformułowane motywy środka zaskarżenia nie mogą uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że to czy określone pomieszczenia są przeznaczone na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym stanowi okoliczność faktyczną podlegającą wyjaśnieniu w postępowaniu dowodowym prowadzonym w tej sprawie przez organy architektoniczno-budowlane. Ustalenia organów w tym zakresie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaakceptował Sąd Instancji. Usiłując podważyć wspomniany stan faktyczny skarżąca powinna powołać stosowne przepisy postępowania sądowo administracyjnego z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego pozwalające na ocenę wyroku Sądu I instancji w tym jego aspekcie. Z tych samych powodów za wadliwie skonstruowany uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowanego w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Biskupcu nr XXX/221/05 z dnia 15 czerwca 2005r. r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biskupiec oraz zarzut naruszenia § 14 ust. 2 pkt 7 tego planu. Z uzasadnienia tych zarzutów wynika, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu Instancji, iż organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie nie wyjaśniły w sposób umożliwiający dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, czy rozwiązania projektowe odnośnie powierzchni zabudowy nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na obszarze planowanej inwestycji zgodnie z treścią par.45 pkt.6 lit.a planu, określa dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy do 65%. Ponadto zdaniem skarżącej wbrew zapisom § 14 ust.2 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt budowlany nie uwzględnia faktu, że działka objęta pozwoleniem na budowę znajduje się granicach strefy ochrony konserwatorskiej – ochrony układów przestrzennych. W ocenie skarżącej złożony projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie mimo formalnej pozytywnej opinii konserwatora zabytków, a rozwiązania projektowe przewidują zabudowę działki w rozmiarze 69,7 % jej powierzchni, co narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że i w tym przypadku skarżąca nie uzasadnia niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego lecz podważa dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, poczynionych w sprawie przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych. To czy projekt zagospodarowania terenu inwestycji, stanowiący integralną część projektu budowlanego, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia należy do sfery ustaleń faktycznych dokonywanych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych autor skargi kasacyjnej nie może zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tak więc ustalenie rzeczywistej powierzchni zabudowy objętej przedmiotowym projektem budowlanym leży w sferze okoliczności faktycznych sprawy, które mogą być podważone w skardze kasacyjnej wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia prawa procesowego, przy czym zarzut taki musi być skierowany przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji organu administracji. Należy podkreślić, że w sytuacji zanegowania w skardze kasacyjnej jedynie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i ocenia zastosowanie przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, na podstawie ustalonego wcześniej stanu faktycznego. Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie, może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67, oraz z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może się domyślać intencji strony skarżącej, tj. poprawiać czy formułować za nią zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 13/04, ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 15). W związku z powyższym, z uwagi na brak skutecznych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt.2 p.p.s.a