I OSK 423/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 842/08 w sprawie ze skargi E. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. w sprawie ze skargi E. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. U. z dnia [...] lutego 2008 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Natomiast wśród świadczeń przewidzianych w art. 3 ustawy, nie ma wcześniejszej emerytury dla pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki, zaś w rozpoznawanej sprawie skarżąca jest zdolna do pracy. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, E. U. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i powołała się na fakt, że znajduje się w ciężkiej sytuacji, bowiem dziecko wymaga bezpośredniej i osobistej opieki, zaś ona sama przepracowała przeszło 20 lat. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2008 r. i w uzasadnieniu - powołując się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji - podał, że przyznanie emerytury z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem specjalnej troski na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149) jest możliwe, kiedy kobieta udowodniła łącznie 20 lat okresów składkowych i nieskładkowych na dzień 31 grudnia 1998 r. Tymczasem na ten dzień skarżąca posiadała udowodniony łączny okres 18 lat 8 miesięcy i 21 dni. Ponadto sytuacja materialna skarżącej jest trudna, lecz nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. U. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i wniosła o jej zmianę. W uzasadnieniu natomiast powołała się na dotychczasowe argumenty. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. w sprawie ze skargi E. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Podstawą materialnoprawną owej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego bowiem wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze - przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie - ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek. Po czwarte - osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia wszystkie wskazane powyżej przesłanki powinny być spełnione łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż skarżąca nie spełnia warunku, jakim jest niemożność podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Zarówno stan zdrowia skarżącej, jak i wiek, nie uniemożliwiają jej podjęcia pracy. Same okoliczności, iż opiekuje się synem wymagającym stałej opieki oraz trudna sytuacja materialna, nie uzasadniają przyznania przedmiotowego świadczenia, które nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb. Zaś możliwość zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki nie może być brana pod uwagę z uwagi na fakt, iż rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 194 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), i w tej sytuacji nie mogło stanowić podstawy prawnej przyznania skarżącej wcześniejszej emerytury. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. U. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zarzucając naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez dokonanie błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. , tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145§ 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie z urzędu pod uwagę wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zarówno przez organ administracji jak i WSA, co ostatecznie skutkowało oddaleniem skargi. Zdaniem Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz nie wziął z urzędu pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznanej sprawie, albowiem ustalając, iż skarżąca nie jest osobą nie mogąca podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i tym samym nie ustalił, iż skarżąca z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia w stopniu znacznym synem nie może i nie będzie mogła podjąć pracy zarobkowej. Dodatkowo uwzględnienia wymaga okoliczność, iż E. U. skończy w tym roku [...] lat, posiada wykształcenie podstawowe, zatem jej atrakcyjność na rynku pracy jest w zasadzie zerowa. Ustawodawca, podnosi wnosząca skargę kasacyjną, tworząc wyżej powołany przepis art. 83 miał na uwadze, iż niezbędnym jest, poza ustawowo przysługującymi świadczeniami, przyznanie świadczenia w oparciu o zasady współżycia społecznego, w sytuacjach, kiedy ubezpieczony nie ze swej winy nie spełnia warunków do przyznania świadczeń w oparciu o przesłanki ustawowe. W niniejszej sprawie Skarżąca sprawuje opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym stałej opieki, z którego to powodu E. U. zmuszona była do rezygnacji z zatrudnienia, okoliczność tę należy uznać za konieczność życiową, niezależną od woli czy chęci skarżącej. W kwestii drugiej podstawy kasacyjnej, strona skarżąca pragnie zauważyć, iż stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten implikuje obowiązek sądu orzekającego wzięcia z urzędu pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W ocenie wnoszącej Skargę Kasacyjną takim przepisem jest art. 13 ust. 1 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. ratyfikowanej przez Polskę i opublikowanej w Dzienniku Ustaw z dnia 29 stycznia 1999 r. Nr 8 poz. 67. Powołane unormowanie gwarantuje każdej osobie która nie posiada dostatecznych zasobów i która nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych źródeł, szczególnie poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, przyznanie odpowiedniej pomocy (...). Poprzez oddalenie skargi E. U., pozbawiono ją jakiejkolwiek pomocy materialnej, w ciężkiej sytuacji w której znalazła się sama skarżąca jak i jej rodzina. Na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów - nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważania w tej sprawie rozpocząć należy od oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ich ewentualna zasadność może bowiem czynić zbędnym odniesienie się merytoryczne do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut skarżącej kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. , tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145§ 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie z urzędu pod uwagę wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zarówno przez organ administracji jak i WSA, co ostatecznie skutkowało oddaleniem skargi. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a, wywodzi skarżąca, - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten implikuje obowiązek sądu orzekającego wzięcia z urzędu pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W ocenie wnoszącej Skargę Kasacyjną takim przepisem jest art. 13 ust. 1 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. ratyfikowanej przez Polskę i opublikowanej w Dzienniku Ustaw z dnia 29 stycznia 1999 r. Nr 8 poz. 67. Powołane unormowanie gwarantuje każdej osobie która nie posiada dostatecznych zasobów i która nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych źródeł, szczególnie poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, przyznanie odpowiedniej pomocy (...). Poprzez oddalenie skargi E. U., pozbawiono ją jakiejkolwiek pomocy materialnej, w ciężkiej sytuacji w której znalazła się sama skarżąca jak i jej rodzina. Powołując zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 p.p.s.a., wynikający z niedostrzeżenia w toku kontroli zaskarżonej decyzji, iż została wydana pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, autor skargi kasacyjnej nie powołuje żadnych przekonywujących dowodów na poparcie swojej tezy. W szczególności nie wskazuje, jakie jeszcze inne dowody pominął organ administracji publicznej, a które powinien przeprowadzić w celu właściwego załatwienia sprawy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego pozwalał i uzasadniał ocenę żądania skarżącej. Tylko celem wyjaśnienia znaczenia art. 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie w dniu 18 października 1961 r., również ratyfikowanej przez Polskę, należy wskazać, że Karta ta określa zobowiązania Państwa odnoszące się do pomocy społecznej. Rzeczpospolita Polska, poprzez podpisanie tej Karty zobowiązała się zapewnić, by każdej osobie, która nie posiada dostatecznych zasobów i która nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych źródeł, szczególnie poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, została przyznana odpowiednia pomoc. Powyższe przepisy obligują Państwo również wobec społeczności międzynarodowej do stwarzania warunków zmierzających do likwidacji bezrobocia i zapewnienia obywatelom RP pracy, a w wypadku nie wywiązania się z powyższego obowiązku, do udzielenia zabezpieczenia społecznego, umożliwiającego im bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Tym niemniej należy pamiętać, iż art. 13 Europejskiej Karty Społecznej nie stanowi samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, a jest ideą, z której wywodzone są wartości dla ukształtowania praw i obowiązków jednostki. Jest zatem podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa. Ponadto świadczenie, o które ubiega się wnosząca skargę kasacyjną nie ma charakteru roszczeniowego, co oznacza, że nie musi być przyznane. Uznaniowość w zakresie udzielania pomocy czyni niezasadnym zarzuty pozbawiania strony środków do życia. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną wykładnię art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki, których spełnienie warunkowało przyznanie w drodze wyjątku świadczenia. Zarzut nie jest zasadny. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzut kasacyjny dotyczy przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutu wskazać również należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Natomiast wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej jest niewłaściwym zastosowaniem prawa. Wobec tego kwestia oceny czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest elementem stosowania prawa, a nie jego wykładni. Jednocześnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie inaczej odczytuje treść omawianego przepisu, niż uczynił to Sąd I instancji. Zatem rozważenia wymagała kwestia wykładni oraz zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis art. 83 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy stanowi, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać świadczenie w drodze wyjątku, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy w związku ze złym stanem zdrowia lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji do przyznania świadczenia wszystkie wskazane powyżej przesłanki powinny być spełnione łącznie, co oznacza, że brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednakże z załączonych do sprawy akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie spełnia przynajmniej jednego z wyżej wymienionych warunków. Skład orzekający podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca nie spełnia warunku, jakim jest niemożność podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Zarówno stan zdrowia skarżącej, jak i wiek, nie uniemożliwiają jej podjęcia pracy. Naczelny Sąd Administracyjny podobnie jak Sąd I instancji z pełnym zrozumieniem odnosi się do niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącej, lecz sama trudna sytuacja materialna nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to, bowiem nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.