VIII SA/Wa 275/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi J.S.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku J.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] o odmowie nadania J.M. uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: W związku z wnioskiem J.M. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła w dniu 25 maja 2006 r. postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne kandydata do wykonywania działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. W części pisemnej egzaminu J.M. uzyskał 64 punkty za rozwiązanie testu wobec wymaganych 65 na 90 punktów możliwych do uzyskania oraz 4 punkty za rozwiązanie zadania praktycznego wobec wymaganych 5 na 10 punktów możliwych do uzyskania. Postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się zatem wynikiem negatywnym. Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] odmówił nadania J.M. uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. W dniu 27 czerwca 2006 r. J.M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kandydat podważył prawidłowość oceny odpowiedzi udzielonych na sześć pytań testowych: 20, 30, 32, 44, 76 i 87, Zgłosił również zastrzeżenia do przyznanej liczby punktów za zadanie praktyczne, która w jego ocenie jest "niewspółmierna do zakresu rozwiązanego zadania". Minister Budownictwa, mając na uwadze przepis § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314), pismem z dnia 10 lipca 2006 r. zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. szacowania nieruchomości o zbadanie prawidłowości przeprowadzonego w dniu 25 maja 2006 r. postępowania kwalifikacyjnego, tj. egzaminu pisemnego ze szczególnym uwzględnieniem zastrzeżeń wskazanych przez J.M.. Po zapoznaniu się z opinią Wiceprzewodniczącego, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzje własną z dnia [...] czerwca 2006 r. W związku ze złożeniem przez J.M. skargi na przedmiotową decyzję, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc, iż po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeprowadzono postępowanie tylko przed organem centralnym wbrew dyspozycji art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami , zgodnie z którym postępowanie kwalifikacyjne obejmujące egzamin uprawniający do otrzymania uprawnień lub licencji zawodowych przeprowadza wyłącznie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Pominięcie tego postępowania stanowi naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 15 kpa oraz art. 191 ust. 1 i 3 w/w ustawy. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] lutego 2008 r. zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Komisji Kwalifikacyjnej ds. szacowania nieruchomości o ponowne rozpatrzenie wniosku J.M. przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną, w związku z wyrokiem WSA z dnia 7 listopada 2007 r. Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. szacowania nieruchomości skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia na postępowaniu kwalifikacyjnym w dniu 27 lutego 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne w trybie art. 127 § 3 k.p.a., polegające na ponownej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Po przeanalizowaniu testu i odpowiedzi udzielonych przez J.M. na pytanie nr 20, 30, 32, 44, 76 ustalono, że na pytania nr 20,30,32, 44 skarżący wskazał błędne odpowiedzi. Jednocześnie zdaniem Komisji skarżący zaznaczył prawidłową odpowiedź na pytanie nr 76 i powinien otrzymać 1 punkt. Natomiast co do zadania praktycznego Komisja przyjęła następującą punktację za poszczególne części zadania: - podanie zasady ustalania opłaty - 3 pkt - dobór nieruchomości do oszacowania wartości prawa własności – 1 pkt - określenie wartości prawa własności – 1 pkt - obliczenie współczynnika korygującego – 3 pkt - obliczenia prawa użytkowania wieczystego – 1 pkt - ustalenie wysokości opłaty – 1 pkt. Powtórna analiza rozwiązania zadania praktycznego przeprowadzona na podstawie punktacji przyjętej przez przewodniczących zespołów egzaminacyjnych pozwoliła na przyznanie J.M. następującej ilości punktów: - podanie zasady ustalania opłaty - 1 pkt - dobór nieruchomości do oszacowania wartości prawa własności – 1 pkt - określenie wartości prawa własności – 1 pkt - obliczenie współczynnika korygującego – 1 pkt - obliczenie wartości prawa użytkowania wieczystego – 0 pkt - ustalenie wysokości opłaty – 0 pkt. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w protokole z dnia 27 lutego 2008 r. ustaliła, że J.M. uzyskał 65 punktów za rozwiązanie testu wobec wymaganych 65 na 90 punktów oraz 4 punkty za rozwiązanie zadania praktycznego, wobec wymaganych 5 na 10 punktów, zatem nie spełnił warunku określonego w § 30 ust. 6 rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r. w zw. z § 58 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz. 189) i nie mógł zostać dopuszczony do części ustnej egzaminu. Minister Infrastruktury w oparciu o powyższe stwierdził w cytowanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 roku, iż zgodnie z art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje uprawnienia i licencje zawodowe, na podstawie postępowania kwalifikacyjnego. Uprawnienia i licencje zawodowe nadaje się każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne. Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Zatem skoro kandydat nie uzyskał co najmniej 5 punktów za rozwiązanie zadania praktycznego, to nie może zostać dopuszczony do części ustnej egzaminu. Negatywny wynik uzyskany przez skarżącego stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Na ostateczną, w administracyjnym toku instancji, decyzję Ministra Infrastruktury J.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego art. 6, 7, 8, 10, 11, 73, 75, 77 i 78 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób uniemożliwiający stronie czynny w nim udział przez uniemożliwienie dostępu do wszystkich akt sprawy, w szczególności do materiałów dotyczących odpowiedzi na pytania testu, które nie zostały uznane przez Komisję za prawidłowe oraz do wzorca prawidłowego rozwiązania zadania praktycznego. Zdaniem skarżącego, ocena szeregu odpowiedzi na pytania egzaminacyjne była błędna. Nieprawidłowo zostały zredagowane pytania testowe oraz zadanie praktyczne; dokonywano zmian w zasadach punktacji zadania praktycznego ustalonych przed rozpoczęciem rozwiązywania zadania po jego zakończeniu. Ponadto w aktach brak jest niezależnej opinii biegłych w sprawach spornych oraz brak szczegółowej analizy i merytorycznego uzasadnienia zgodnie z obowiązującym stanem nauki i obowiązujących przepisów. Skutkiem tego postępowanie kwalifikacyjne było wadliwe. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że wynik postępowania kwalifikacyjnego został prawidłowo ustalony przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły odnieść zamierzony przez skarżącego skutek. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji organów w przedmiocie przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dotyczącego nadania uprawnień zawodowych jest ograniczony. W związku z tym przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie mogły być te zarzuty skargi, w których skarżący kwestionuje poprawność redakcji niektórych pytań testowych i zadania praktycznego, czy prawidłowość ocen wystawionych przez Komisję. Sąd administracyjny nie jest też powołany do rozważania zarzutów odnoszących się do sposobu sformułowania pytań, oceny odpowiedzi udzielonych przez niego na pytania testu oraz wyników zadania praktycznego. Nie mogły też podlegać kontroli sądu takie kwestie jak stopień trudności i niejasności pytań testowych. W tym postępowaniu Sąd nie rozpoznawał zarzutu nieudostępnienia skarżącemu dokumentów z akt sprawy, ponieważ był on przedmiotem odrębnej skargi . Przysługująca sądowi administracyjnemu sfera kognicji – badania zgodności z prawem przedmiotowych decyzji organów – wyznacza te elementy postępowania decyzyjnego w związku z ubieganiem się o nadanie uprawnień zawodowych, które podlegają regulacji przepisami ustawy i rozporządzeń. Ocena poprawności odpowiedzi na zadane pytanie należy zatem wyłącznie do organów powołanych do przeprowadzenia egzaminów i nie należy do elementu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2006 r. II SA/Bk 877/05). Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 października 2005 r. w sprawie I SA/Wa 1700/05 postępowanie przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego znajdowałyby zastosowanie przepisy kpa, a tym samym strona tego postępowania nie może na tym etapie kwestionować prawidłowości dokonanych przez komisję ocen, a sąd administracyjny nie posiada żadnych uprawnień do kontroli prawidłowości zadawanych pytań egzaminacyjnych oraz nie ma uprawnień do oceny udzielanych przez egzaminowanego odpowiedzi na zadane pytania. Przepis art. 191 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazuje także, że ocena dokonana przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną jest wiążąca dla organu administracji publicznej uprawnionego do wydania świadectwa o nadaniu licencji zawodowej bądź decyzji o odmowie nadania takiej licencji. Rozpoznając skargę J.M. w pozostałym zakresie Sąd stwierdził, że jest ona uzasadniona, ponieważ postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez Ministra Infrastruktury z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości ma specyficzny charakter z uwagi na to, że jego wynik uzależniony jest m. in. rezultatów postępowania kwalifikacyjnego, jakiemu musi się poddać kandydat. Organ powołany do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz szczegółowy tryb tego postępowania określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Postępowanie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych jest postępowaniem dwuetapowym: w pierwszym z nich Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w drugim zaś, w zależności od wyników tego postępowania, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje uprawnienia i licencje zawodowe każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne; w przeciwnym wypadku odmawia nadania określonych uprawnień bądź licencji (art. 191 i 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury wskazuje, iż zadanie praktyczne oceniane jest w jedenastopunktowej skali od 0 do 10 punktów - § 30 ust. 4. Jak wynika z protokołu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 27 lutego 2008 r. odnośnie zadania praktycznego w rozwiązaniu zadania przyjęto następującą punktację za poszczególne części zadania: - podanie zasady ustalania opłaty - 1 pkt - dobór nieruchomości do oszacowania wartości prawa własności – 2 pkt - określenie wartości prawa własności – 1 pkt - obliczenie współczynnika korygującego – 4 pkt - obliczenie prawa użytkowania wieczystego – 1 pkt - ustalenie wysokości opłaty – 1 pkt. Natomiast, jak należy zauważyć, przewodniczący zespołów egzaminacyjnych w notatce służbowej zaproponowali inną punktację: - podanie zasady ustalania opłaty - 3 pkt - dobór nieruchomości do oszacowania wartości prawa własności – 1 pkt - określenie wartości prawa własności – 1 pkt - obliczenie współczynnika korygującego – 3 pkt - obliczenie prawa użytkowania wieczystego – 1 pkt - ustalenie wysokości opłaty – 1 pkt. Skarżącemu po powtórnej analizie zadania praktycznego przeprowadzonej na podstawie punktacji przyjętej przez przewodniczących zespołów egzaminacyjnych przyznano następujące ilości punktów: - podanie zasady ustalania opłaty - 1 pkt (wskazanie prawidłowe) - dobór nieruchomości do oszacowania wartości prawa własności – 1 pkt (wskazanie częściowo prawidłowe) - określenie wartości prawa własności – 1 pkt (wskazanie prawidłowe) - obliczenie współczynnika korygującego – 1 pkt (obliczenie częściowo prawidłowe) - obliczenie prawa użytkowania wieczystego – 0 pkt (wydatki obliczone nieprawidłowo) - ustalenie wysokości opłaty – 0 pkt (wartość nieruchomości określona błędnie). W aktach administracyjnych brak jest przedmiotowej notatki, z której wynikała zmiana zasad punktacji. Nie ustalono też, kiedy notatka została sporządzona, co jest istotne dla oceny czy postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzono zgodnie z zasadami o których mowa w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Zgodnie bowiem z § 29 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia przed rozpoczęciem części pisemnej egzaminu przewodniczący zespołu kwalifikacyjnego informuje kandydatów o zasadach dokonywania oceny udzielonych odpowiedzi. Tak więc zmiana taka nie mogła nastąpić już po rozpoczęciu części pisemnej egzaminu. Tymczasem, jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie przed Sądem, zmiana zasad punktacji nastąpiła już po egzaminie bowiem przewodniczący komisji ogłosił zasady punktacji zadania praktycznego podane w protokole różne od tych zaproponowanych w notatce służbowej przez przewodniczących zespołów egzaminacyjnych, które ostatecznie były podstawą oceny zadania praktycznego. Z powyższych względów organ wydający decyzję winien był to ustalić, mając na uwadze treść powołanego rozporządzenia. W tej sytuacji bowiem nie ma możliwości dokonania prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżącemu za rozwiązanie zadania praktycznego w części odnoszącej się do "podania zasady ustalania opłaty" przyznano 1 pkt – z adnotacją "wskazanie prawidłowe", podczas gdy za prawidłową odpowiedź, jak wynika z punktacji przyjętej w notatce służbowej , należało przyznać 3 pkt. Kierując się zasadami logiki, nie wnikając w prawidłowość dokonanych przez Komisję ocen, Sąd uznał, iż takie działanie Komisji jest wewnętrznie sprzeczne. Nie można bowiem uznać , iż przy ocenie "wskazanie prawidłowe" a nie "częściowo prawidłowe" przyznaje się inną liczbę punktów niż tę wynikającą z przyjętych wcześniej zasad. Skoro uznaje się, iż maksymalna ilość punktów za prawidłowe wskazanie wynosi 3, a skarżący za prawidłowe wskazanie otrzymał 1 punkt rodzi się wątpliwość która punktacja legła u podstaw oceny zadania praktycznego. Dlatego w ocenie Sądu należało wyjaśnić również tę kwestię. Jeżeli treść protokołu miałaby odzwierciedlać przebieg postępowania kwalifikacyjnego i jednocześnie jeżeli protokół stanowi podstawę do nadania lub odmowy nadania uprawnień zawodowych , to musi być pełny i musi zawierać odzwierciedlenie rzeczywistego przebiegu przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego. Brak wskazania daty notatki będącej podstawą do zmiany punktacji, bądź nie dołączenie tej notatki do akt nie pozwala na ustalenie kiedy dokonano zmiany zasad punktacji i jakie zasady punktacji zostały ogłoszone kandydatom. Reasumując stwierdzić należy, iż na skutek powyższych uchybień w postępowaniu kwalifikacyjnym doszło w sprawie niniejszej do naruszenia przepisów postępowania art. 127 § 3 kpa , przepisów prawa materialnego art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w/w przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lutego 2005 roku które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ dochowując zasady dwuinstancyjności wyeliminuje wymienione wyżej braki postępowania kwalifikacyjnego do przeprowadzenia którego uprawniona jest Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.