II OSK 1625/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1412/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1412/08 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy Wiązowna decyzją z [...] października 2006 r. ustalił - na wniosek J. i R. W. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika nieczystości płynnych - szamba oraz niezbędnej infrastruktury na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości Zakręt, gmina Wiązowna. W ustalonych w decyzji warunkach zabudowy w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej stwierdzono, że powyższa działka posiada dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...] przez działkę nr ew. [...] - służebność drogową i drogę wewnętrzną - ul. [...]. Służebność drogowa dla działki nr ew. [...] przez działkę nr ew. [...] została ustanowiona w akcie notarialnym z [...] listopada 2003 r. Ulica [...] stanowiąca drogę wewnętrzną w wypisie z rejestru gruntów jest opisana jako działka nr ew. [...] o powierzchni 800 m, w samoistnym posiadaniu Gminy Wiązowna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - po rozpoznaniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania J. i A. S. - decyzją z dnia 5 marca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wyniku rozpoznania skargi J. i A. S. - wyrokiem z 19 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 859/07, uchylił decyzję organu drugiej instancji z dnia 5 marca 2007 r., uznając że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W ocenie Sądu nie została jednoznacznie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego kwestia dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej. Kolegium powinno było poczynić ustalenia mające na celu jednoznaczne wyjaśnienie, czy działka o nr ew. [...] (obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ew. [...]) bezpośrednio graniczy z drogą wewnętrzną, tj. z ul. [...], usytuowaną na działce o nr ew. [...], czy też działki te (jak podnoszą skarżący) oddzielone są pasem działek o nr ew. [...] i [...] - stanowiących własność J. i A. S.. Ponadto Sąd stwierdził - w kontekście zarzutów skarżących, że pod drogę wewnętrzną została zajęta bez ich wiedzy część działek nr ew. [...] i [...] stanowiących ich własność oraz, że nie wyrażali zgody na nadanie drodze nazwy - niezbędne jest wyjaśnienie okoliczności utworzenia drogi wewnętrznej usytuowanej obecnie na działce nr ew. [...] oraz nadania jej nazwy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - w wyniku ponownego rozpoznania sprawy - decyzją z [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Wiązowna z [...] października 2006 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że - w wykonaniu powyższego wyroku Sądu - zwrócił się o nadesłanie czytelnej mapy z operatu ewidencyjnego z oznaczeniem działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...] w celu ustalenia, czy działka nr ew. [...] bezpośrednio graniczy z drogą wewnętrzną, tj. ul. [...] usytuowaną na działce nr ew. [...], czy też działki te oddzielone są pasem działek nr ew. [...] i [...] stanowiących własność J. i A. S., a także uchwały o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej usytuowanej na działce nr ew. [...], wraz z załącznikiem mapowym obrazującym przebieg tej drogi. Po otrzymaniu żądanych dokumentów organ ustalił, że działka o nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...] (ul. [...]), nie graniczy natomiast z działkami o nr ew. [...] i [...]. Organ stwierdził ponadto, że działka nr ew. [...] jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), której uchwałą Rady Gminy Wiązowna z 27 listopada 1998 r. nr 18/IV/98 nadana została nazwa "[...]". Zgodnie z wyjaśnieniami Wójta Gminy Wiązowna jest ona w samoistnym posiadaniu Gminy Wiązowna. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo jej skomunikowanie z drogą publiczną następuje przez drogę wewnętrzną i służebność drogową. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, z powołaniem się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że nie jest właściwe do kwestionowania powołanej uchwały rady gminy, zaś kwestia udostępnienia drogi dojazdowej stronom odwołującym się nie stanowi przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ew. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. S. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że sprawa wymagała szczegółowej analizy w kierunku jednoznacznego ustalenia, czy działka będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy o nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wykonaniu wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 października 2007 r. - na podstawie mapy poświadczonej przez Starostwo Powiatowego w Otwocku, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, za zgodność z oryginałem, obrazującej granice i numery działek nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] - ustaliło, że działka ewidencyjna nr ew. [...] (obciążona służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] - przedmiotu wniosku) bezpośrednio graniczy z działką nr ew. [...]. Stanowi ona drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, o nazwie "[...]", będącą w samoistnym posiadaniu Gminy Wiązowna. Jako dowód w powyższej kwestii Kolegium dołączyło do akt sprawy uchwałę Rady Gminy Wiązowna z dnia 27 listopada 1998 r. nr 18/IV/98 w sprawie nadania nazwy ulicom położonym we wsi Zakręt wraz z załącznikiem nr 1 (mapą), z których wynika, że jednej z ulic położonych we wsi Zakręt nadano nazwę "[...]". W konsekwencji poczynionych ustaleń, w ocenie Sadu I instancji, organ prawidłowo uznał, że działka ew. nr [...] - objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...]. Oznacza to, że spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu powyższe dowodzi, że organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 19 października 2007 r., co w efekcie oznacza, iż nie dopuścił się zarówno naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jak i wskazywanego poprzednio naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 § 3 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo uznał - wbrew twierdzeniom skarżącej - że działka nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na działce nr ew. [...] i drogę wewnętrzną, tj. ul. [...] usytuowaną na działce nr ew. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że dostęp do drogi wewnętrznej (której istnienie skarżąca kwestionuje) stanowi dostęp do drogi publicznej, o której mowa w powołanym przepisie, 2) art. 8 ust. 1 i 1a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez uznanie, że nadanie nazwy drodze wewnętrznej, w drodze uchwały rady gminy, jest tożsame z ustanowieniem (powstaniem) takiej drogi w sposób prawnie skuteczny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wyrysów z mapy ewidencji gruntu wydanych przez Urząd Gminy Wiązowna, działka nr [...], na której rzekomo ma znajdować się droga wewnętrzna łącząca działkę [...] z drogą publiczną posiada "nie uporządkowany stan prawny". Konsekwencją nie uporządkowanego stanu prawnego tej działki jest to, że prawo własności do niej nie jest w sposób jednoznaczny określone. W dalszej kolejności oznacza to zaś, że nie ma możliwości wytyczenia na takiej działce drogi wewnętrznej, albowiem drogę wewnętrzną utworzyć może tylko i wyłącznie właściciel danej nieruchomości, a ten nie jest znany. Organ rozstrzygający przedmiotową sprawę w I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy i sąd I instancji nie mogą przechodzić do porządku dziennego nad daleko idącymi nieprawidłowościami dotyczącymi rzekomego ustanowienia drogi wewnętrznej na działce nr ew. [...]. Wszystkie organy rozpoznające do chwili obecnej przedmiotową sprawę zastosowały uproszczone podejście polegające na przyjęciu, że skoro na mapie coś jest opisane jako droga, to zwalnia to owe organy od jakiejkolwiek refleksji na temat rzeczywistych prawnych możliwości jej istnienia. Z punktu widzenia norm planistycznych i wymogów koniecznych do wydania warunków zabudowy nie można również uznać, że droga w określonym miejscu istnieje tylko dlatego, że użytkownicy sąsiednich działek faktycznie wykorzystują kawałek działki stanowiącej własność skarżącej do skrócenia sobie drogi dojazdowej do drogi publicznej. Tymczasowe przyzwolenie skarżącej na takie korzystanie z jej działki przez niektórych sąsiadów z formalnoprawnego punktu widzenia nie powoduje powstania jakiejkolwiek drogi w tym miejscu. Ponadto rozróżnić należy w sposób jednoznaczny działania prawne zmierzające do ustanowienia drogi wewnętrznej (pozostające w wyłącznej kompetencji właściciela takiej nieruchomości), od działań o charakterze wyłącznie organizacyjnym polegających na nadaniu takiej drodze nazwy (za zgodą właściciela nieruchomości). Inaczej mówiąc, uchwała gminy o nadaniu drodze nazwy ma się nijak do rozstrzygnięcia czy droga, której nazwę usiłuje się nadać, w ogóle istnieje czy nie. Nadanie nazwy rzekomej drodze, która w rzeczywistości nie istnieje, nie powoduje powstania takiej drogi, albowiem uchwała gminy nie może zastąpić suwerennej decyzji właściciela działki o ustanowieniu drogi wewnętrznej. W materiale dowodowym niniejszej sprawy nie znajduje się jakikolwiek dokument mogący wskazywać na formę, w jakiej prawowity właściciel działki nr ew. [...] ustanowił na niej drogę wewnętrzną. Inaczej mówiąc, brak jest w niniejszym postępowaniu jakiegokolwiek dowodu, że droga wewnętrzna na działce nr ew. [...] istnieje. Zamiast tego organy, poprzednio rozstrzygające w sposób niedopuszczalny, oparły się "zastępczo" na uchwale o nadaniu drodze nazwy, co nie może stanowić prawidłowej podstawy jakichkolwiek rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Droga wewnętrzna może stanowić należyte spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącznie w sytuacji, gdy jej istnienie idzie w parze z odpowiednią służebnością ustanowioną na rzecz właściciela działki sąsiadującej. Wynika to z faktu, że istnienie drogi wewnętrznej pozostaje w sferze wyłącznego dominium właściciela działki, na której droga ta jest usytuowana, a zatem może być dowolnie przez właściciela ustanawiana i usuwana. Przyjęte przez organy rozumienie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną prowadziłoby niejako do wymuszenia na właścicielu działki, na której w chwili wydania warunków zabudowy istniała droga wewnętrzna, utrzymywania takiej drogi w celu zapewnienia działkom sąsiednim dostępu do drogi publicznej i to bez wynagrodzenia. Tymczasem jedyne trwałe uprawnienie do ograniczenia prawa własności działki poprzez udostępnienie prawa przejazdu i przechodu może zostać ustanowione w postaci ograniczonego prawa rzeczowego - służebności osobistej bądź gruntowej. Skarżąca podkreśliła, że osobnym zagadnieniem jest kwestia prawidłowości wydzielenia ze stanowiących jej własność działek nr ew. [...] i [...] pasa ziemi oznaczanego obecnie nr ew. [...]. W tej sprawie nie zostało przeprowadzone z jej udziałem jakiekolwiek postępowanie, które mogłoby spowodować pozbawienie jej częściowo prawa własności działek nr ew. [...] i [...], poprzez wydzielenie z nich nowej działki, która nie miałaby stanowić własności skarżącej. Wobec wielokrotnego podniesienia takich zarzutów przez skarżącą w przedmiotowym postępowaniu organy uprzednio rozstrzygające powinny w sposób wnikliwy zbadać tą okoliczność sprawy, a nie przechodzić nad nią do porządku dziennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzucono w niej naruszenie przepisów prawa materialnego. Pierwszy z zarzutów dotyczył naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że dostęp do drogi wewnętrznej stanowi dostęp do drogi publicznej. Zarzut powyższy w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zasadny. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie spełnienia wskazanych w tym artykule warunków, w tym m. in. warunku dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Z definicji zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wykonaniu wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 859/07 prawidłowo ustaliło, że działka ewidencyjna nr [...] (obciążona służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...], na której jest planowana realizacja przedmiotowej inwestycji) bezpośrednio graniczy z działką ewidencyjną nr ew. [...], a zatem działka [...] nie graniczy z działkami nr ew. [...] i [...]. Ustalenia te jednoznacznie potwierdza treść poświadczonej za zgodność z oryginałem przez Starostwo Powiatowego w Otwocku, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej granice i numery działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...]. Jak wynika ponadto ze znajdującego się w aktach administracyjnych (k-6) skróconego wypisu z rejestru ewidencji gruntów i budynków, działka nr ew. [...] jest drogą powszechnego korzystania, a rubryce "właściciel/władający" wpisana jest Gmina Wiązowna. Skoro zatem w podstawach skargi kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia przepisów postępowania w kwestii prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak jest podstaw aby przyjąć, tak jak twierdzi strona skarżąca, że przedmiotowa droga wewnętrzna w części przylegającej do działek nr ew. [...] i [...], stanowiących jej własność należy do niej, a korzystanie z niej przez sąsiadów zależy wyłącznie od jej zgody. Nie znajduje także uzasadnienia w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym twierdzenie strony skarżącej, że droga wewnętrzna może stanowić należyte spełnienie warunku zawartego w tym przepisie wyłącznie w sytuacji, gdy jej istnienie idzie w parze z odpowiednią służebnością ustanowioną na rzecz właściciela działki sąsiadującej. Definicja dostępu do drogi publicznej zawarta w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej może być zatem zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, w przeciwnym razie wyrazy "przez drogę wewnętrzną" byłyby w powołanym wyżej przepisie zbędne. Istotne jest natomiast aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z drogi wewnętrznej, co w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane. Nie można również nie dostrzec, że stanowiąca drogę wewnętrzną działka nr [...], jest obecnie jedyną drogą dojazdową, z której korzystają właściciele pozostałych działek do niej przylegających. Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek uzasadniających odmienne potraktowanie w tej kwestii właścicieli działki nr [...], w sytuacji gdy ich sytuacja prawna i faktyczna w kwestii dostępu do drogi publicznej jest jednakowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), poprzez uznanie, że nadanie nazwy drodze wewnętrznej, w drodze uchwały Rady Gminy Wiązowna, jest tożsame z ustanowieniem takiej drogi w sposób prawnie skuteczny. Przede wszystkim podkreślić należy, że zarzut powyższy nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd nie powołał się na przedmiotową uchwałę jako spełnienie koniecznego warunku ustanowienia drogi wewnętrznej, ale jako dodatkowego argumentu potwierdzającego jej ustanowienie. Przepisy art. 8 ustawy o drogach publicznych nie przewidują szczególnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych. Zgodnie z tym przepisem drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Skoro działka nr ew. [...] jest wykorzystywana jako droga i nie została zaliczona do żadnych z kategorii drób publicznych, jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być natomiast badana, podnoszona w skardze kasacyjnej, kwestia prawidłowości wydzielenia części działki o nr ew. [...] z działek nr ew. [...] i [...], wykracza to bowiem poza przedmiot tego postępowania. W świetle powyższych okoliczności rozpoznawanej sprawy powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły spowodować jej uwzględnienia, bowiem wyrok w zaskarżonej części odpowiada prawu, przedstawiając jednocześnie w tym zakresie prawidłową argumentację odpowiadającą wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.