VII SA/Wa 1268/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Leszek Kamiński, Sędzia WSA - Ewa Machlejd, Sędzia WSA - Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.), Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi K. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. znak: [..] Starosta Powiatowy w B. na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. "Kodeks postępowania administracyjnego" (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071) po rozpatrzeniu wniosku K. K. administratora budynku przy ul. K. [...] w B. udzielił K. K. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia handlowo-usługowego na parterze oraz pomieszczeń przychodni lekarskiej na parterze i piętrze w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. K.a . w B. Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie złożyli K. i A. M. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn. zm.) uchylił decyzję S. B. z dnia [...] stycznia 2003r. i umorzył postępowanie w powyższej sprawie jako bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że decyzja Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie, wydana została z naruszeniem art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż K. i A. M., będąc stroną w postępowaniu administracyjnym, nie brali czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt. 4 wznowiono postępowanie administracyjne. Rozpatrując ponownie sprawę pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. w B. organ stwierdził istnienie podstaw zawartych w art. 145 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i decyzją z dnia [...] listopada 2005r. uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003r. udzielającą K. K. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia handlowo-usługowego na parterze oraz pomieszczeń przychodni lekarskiej na parterze i piętrze w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym przy ul. K. w B.. Od powyższej decyzji strony nie wniosły odwołania. W dniu 14 marca 2007r. K. i A .j M. złożyli w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2007r. znak: [...] stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia[...] listopada 2005r. została wydana z naruszeniem prawa jednak nie stwierdził jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Od powyższej decyzji w dniu 30 lipca 2007r. odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wnieśli K. i A. M.. Po rozpatrzeniu w/w odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. znak [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. biorąc pod uwagę uzasadnienie ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz fakt zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz I. i K. M. dokonał ponownej analizy przedmiotu sprawy i postanowił umorzyć postępowanie z wniosku K. K. o pozwolenie na użytkowanie, bowiem w obecnej sytuacji jest ono bezprzedmiotowe. W związku z tym, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. K. w B., wydana w dniu [...] sierpnia 2006r. znak : [...] nowym właścicielom I. i K. M., postępowanie w sprawie wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu przez K. K . stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 §1 pkt 2, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. i A. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest słuszna, bowiem organ I instancji uwzględniając wniosek K. i A. M. uchylił decyzję Starosty B. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz umorzył postępowanie z wniosku K. K., który nie ma już stosunku prawnego do obiektu, zatem nie podtrzymuje wniosku o pozwolenie na jego użytkowanie. Natomiast jego następcy prawni I. Cz.-M. i K. M. posiadają nowe pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu, tj. decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2006r. Przy czym decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, w stosunku do niej prowadzone były postępowania wznowieniowe i nieważnościowe, które jednak nie wyeliminowały decyzji z obrotu prawnego. Wniosek o stwierdzenia nieważności ww. decyzji złożyli K. i A. M.. Decyzją z dnia[...] maja 2008r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. i A. M. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...]. W ocenie organu kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności - nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. W ocenie organu postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie K. K. powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe ze względu na fakt zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości, jak również istnienia już w obiegu prawnym ostatecznego pozwolenia na użytkowanie nieruchomości przy ul. K. w B.y, udzielonego I. i K. M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Decyzją z dnia[...] lipca 2008r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku złożonego przez K. i A. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...]. W ocenie organu podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie dają podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2005r., znak: [...] uchylił po wznowieniu postępowania (bez orzekania co do istoty sprawy), decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003r. udzielającą K. K. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia handlowo-usługowego na parterze oraz pomieszczeń przychodni lekarskiej na parterze i piętrze w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce o nr [...] przy ul. K. w B.. W związku z powyższym nowi właściciele przedmiotowej nieruchomości - I. i K. M. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nieruchomości przy ul. K.w B., które to pozwolenie uzyskali decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2006r. Z tego też względu za właściwą należy uznać decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...] grudnia 2007r., utrzymaną następnie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie K. K. ze względu na fakt zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości, jak również istnienia już w obiegu prawnym ostatecznego pozwolenia na użytkowanie nieruchomości przy ul. K. w B. udzielonego I. i K. M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i A. M. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: - art. 7 - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, - art. 77 - poprzez niezebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, - art. 80 - poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, - art. 107 § 3 - poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji, - art. 156 § 1 pkt. 2 oraz 3 poprzez ich niezastosowanie. Skarżący podnieśli, iż przedmiotem skargi do Sądu jest rozstrzygnięcie kwestii spornej dotyczącej trwałości decyzji ostatecznych wydanych w trybie zwykłym. Starosta B. wydał pozwolenie na użytkowanie w dniu [...] stycznia 2003 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. uchylił ją i umorzył postępowanie nie ustalając czy w świetle obowiązującego prawa w roku 2007 zaistniała przesłanka art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Kolejną kwestią jest ustalenie i jednoznacznie wyjaśnienie czy same zaistnienie przesłanki art. 145 § 1 pkt. 4 kpa kwalifikuje się, jako okoliczność, która powoduje automatycznie uchylenie decyzji zapadłej w trybie zwyczajnym. W ocenie skarżących rażącym naruszeniem prawa jest całkowite pominięcie przez organ wniosków dowodowych poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż nie mają one znaczenia w sprawie. Obowiązkiem organu było odniesienie się do każdego zarzutu z osobna. Wyjaśnienia jednoznacznego wymaga również kwestia znajdująca oparcie w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa polegająca na ustaleniu jak zgodnie z przepisami prawa organ winien postąpić, kiedy do obiegu prawnego wraca decyzja pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2003 roku w sytuacji, kiedy w obiegu prawnym znajduje się identyczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2006r. Zdaniem skarżących pierwszeństwo zgodnie z art. 110 kpa ma decyzja z roku 2003, a wydana później powinna być wyeliminowana. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] maja 2008r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...]. W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000r. III SA 2244/99). [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...], którą po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylono decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003r. i umorzono postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Stosownie do treści powołanego art. 151 § 1 organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której : 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wskazać należy, iż organ prowadzący postępowanie wznowieniowe może także wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania, jeżeli z jakiegokolwiek powodu stanie się ono bezprzedmiotowe. Dyspozycję bowiem art. 151 § 1 pkt 2 kpa, w której zawarto obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, rozumieć należy szeroko, tzn. obejmuje ona również wydanie rozstrzygnięcia niemerytorycznego w postaci umorzenia postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż w przypadku wystąpienia określonych zmian stanu normatywnego lub faktycznego w toku postępowania, wyłączonym może być wydanie decyzji administracyjnej; przeto organ rozpoznający sprawę na nowo, stwierdziwszy istnienie podstawy wznowieniowej powinien rozważyć uchylenie decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania pierwszej instancji (zob. wyrok z dnia 29 września 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku III SA/Gd 55/05 LEX nr 235129). Organy orzekające w trybie wznowienia postępowania w ocenie sądu prawidłowo uznały, iż wobec faktu zmiany właścicieli nieruchomości i wydania nowej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2006r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie I. i K. i M., zasadnym było uchylenie decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003r. i umorzenie postępowania. Należy mieć na względzie, iż decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Nie można podzielić zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego niezastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie skarżących organ winien stwierdzić nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2006r., sprawa została bowiem poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003r. Jak wynika z akt spraw w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2006r. nie istniała w obrocie decyzja Starosty B. z dnia [...] stycznia 2006r., gdyż została ona uchylona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r. Istotnym jest, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] listopada 2005r. została wyeliminowana z obrotu decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r., a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jak czyni to strona skarżąca w skardze, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności nie zastosował normy art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone wyczerpująco i zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Organ administracji toku postępowania wyjaśniającego prawidłowo ustalił, że nie wystąpiły żadne przesłanki nieważności, stąd też zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Ponadto uznać należy, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.