II OSK 773/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Dominika Sasin – Knothe po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1432/08 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 773/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1432/08 po rozpoznaniu skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Radzanów z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejącej stacji bazowej telefonii cyfrowej A. Spółka z o.o. pod nazwą "[...]" - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzje organów obu instancji oparte były na stwierdzeniu, iż wnioskujący o wznowienie postępowania J.O. nie miał interesu prawnego w sprawie, gdyż domagał się prowadzenia postępowania wznowieniowego ze względu na "bliskie sąsiedztwo" przedmiotowej inwestycji, natomiast nie był właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z działką objętą postępowaniem, nie mógł zatem skutecznie wnosić żądania opartego na art. 145 ( 1 pkt 4 kpa. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J.O. zarzucił wadliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego podnosząc, że postępowanie powinno być wznowione zaś dopiero po wznowieniu postępowania organ mógł przeprowadzić ustalenia faktyczne zmierzające do wskazania, czy osoba wnosząca o wznowienie ma przymiot strony czy też nie i decydować o sposobie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, ze organ orzekający w sprawie powinien przeprowadzić postępowanie wstępne, przy czym okoliczność, czy składający wniosek ma przymiot strony, należy badać już po wydaniu postanowienia o wznowieniu na podstawie art. 145 ( 1 kpa. W postępowaniu wstępnym powinno się natomiast badać, czy wnoszący o wznowienie zachował termin do złożenia wniosku /w aktach sprawy brak jest informacji na ten temat/. Decyzja o odmowie wznowienia została wydana na podstawie art. 149 ( 3 kpa, jednakże wobec argumentu, iż wniosek nie pochodzi od strony, jest ona wadliwa. W ocenie Sądu należało wydać postanowienie o wznowieniu i następnie po przeprowadzeniu postępowania, ewentualnie orzec o odmowie wznowienia wobec stwierdzenia, iż nie jest spełniona przesłanka z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa, na podstawie art. 151 ( 1 pkt 1 kpa. W związku z powyższym we wskazaniach co do dalszego postępowania, Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując wniosek o wznowienie organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wstępne, w którym dokona oceny zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie, jeżeli zaś został złożony w terminie, wyda postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż pozostałe przesłanki formalne w sprawie są spełnione. Jeżeli zaś termin do złożenia wniosku został uchybiony i nie przywrócono terminu, zaistnieje podstawa do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania /art. 151 ( 1 pkt 1 kpa/. Jeżeli natomiast potwierdzi się fakt istnienia przesłanki wznowieniowej, organ ponownie rozpozna wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i wyda decyzję na podstawie art. 151 ( 1 pkt 2 lub art. 151 ( 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz naruszenie postanowień prawa materialnego, to jest art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie w postępowaniu wznowieniowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż błędnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż przesłanki wznowieniowej z art. 145 ( 1 pkt 4 nie bada się w postępowaniu wstępnym w takim zakresie, czy podmiot składający wniosek ma przymiot strony, lecz dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu /art. 149 ( 1 kpa/. W niniejszej sprawie zostało udowodnione, że żądający wznowienia nie jest stroną, a zatem organ stwierdził istnienie przesłanki negatywnej, wykluczającej dalsze prowadzenie postępowania wznowieniowego, był więc zobowiązany wydać decyzję na podstawie art. 149 ( 3 kpa. Stanowisko Sądu jest natomiast sprzeczne z dyspozycją art. 147 kpa /wznowienie na żądanie strony/, dopuszczając wznowienie postępowania również na żądanie podmiotu nie będącego stroną. W związku z przesłanką z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, czy dany podmiot jest stroną, następnie, czy nie brał udziału w postępowaniu bez swojej winy. Konsekwencją błędnego poglądu Sądu jest nakazanie zaskarżonym wyrokiem badania, czy "wnioskodawca", a nie "strona", zachował ustawowy termin do złożenia wniosku. W ocenie skarżącego, jeżeli wniosek nie pochodzi od strony, zbędne jest prowadzenie badania w zakresie dochowania terminu do jego wniesienia. Ustawowy termin biegnie bowiem od dnia, kiedy to strona dowiedziała się o decyzji. Niesłuszne są w związku z tym wskazania zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania organu pierwszej instancji. Ustalenie, że wniosek nie pochodzi od strony, uniemożliwia bowiem wykonanie wskazania, iż organ ma badać w pierwszym rzędzie, czy wnioskodawca zachował termin do złożenia wniosku. Nie jest też zasadne wskazanie jako podstawy orzekania art. 151 ( 1 pkt 1 kpa, dla decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej a nie odmowy wznowienia postępowania. Prawo materialne zostało naruszone ze względu na brak wyłączenia w ustawie Prawo ochrony środowiska art. 28 kpa, co oznacza, że stronami są podmioty mające tytuł prawny lub inne prawa rzeczowe zbliżone swym zakresem do prawa własności, do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia i znajdujące się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, do czego Sąd w zaskarżonym wyroku w ogóle się nie odniósł, skupiając się wyłącznie na etapach postępowania wznowieniowego i zupełnie pomijając to, czy ustalenia organu w kwestii oceny braku przymiotu strony osoby wnioskującej o wznowienie postępowania, są prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, zaś w uzasadnieniu tej skargi wywiedziono, że w ocenie Kolegium błędnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż przesłanki wznowieniowej z art. 145 ( 1 pkt 4 nie bada się w postępowaniu wstępnym w takim zakresie, czy podmiot składający wniosek ma przymiot strony, lecz dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu /art. 149 ( 1 kpa/. W danej sprawie zostało według Kolegium udowodnione, że żądający wznowienia nie jest stroną, /nie ma prawa własności ani też użytkowania wieczystego do nieruchomości w obrębie objętym kwestionowaną decyzją/, a zatem organ stwierdził istnienie przesłanki negatywnej, wykluczającej wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i dalsze prowadzenie postępowania wznowieniowego, natomiast był zobowiązany wydać decyzję na podstawie art. 149 ( 3 kpa o odmowie wznowienia. Otóż stanowisko w powyższym względzie wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium nie jest prawidłowe. Co do zasady bowiem kwestia legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie na podstawie określonej w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa należy do sfery prawno-materialnej, gdyż to przepisy prawa materialnego statuują legitymację materialną podmiotu żądającego wznowienia postępowania, a skoro tak, to nie jest dopuszczalne dokonanie oceny w zakresie prawa materialnego na etapie poprzedzającym wznowienie postępowania. Po złożeniu wniosku o wznowienie z powołaniem się na przesłankę z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa organ właściwy w sprawie wznowienia powinien w pierwszym rzędzie dokonać oceny w takim zakresie, czy wniosek jest dopuszczalny, a więc, czy wnioskodawca zachował ustawowy termin do złożenia wniosku - art. 148 ( 1 kpa. Wprawdzie w przepisie tym mówi się o konieczności zachowaniu terminu przez stronę, jednakże należy rozumieć przez to, że podmiot składający wniosek jest subiektywnie przekonany o tym, że powinien być traktowany jako strona, jednakże bez swej winy został przez organ administracyjny pominięty w postępowaniu. Jeżeli więc wnioskodawca, na którym ciąży obowiązek wykazania, że termin z art. 148 ( 1 został przez niego zachowany, tego nie uczynił we własnym zakresie, ani też pouczony w trybie art. 9 kpa przez organ o ciążącym na nim obowiązku, nie dokonał uzupełnienia wniosku w wymaganym zakresie /co do zachowania terminu/ - właściwym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 ( 3 kpa, jak to słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Wypada zauważyć dodatkowo, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/ wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 ( 1 kpa przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Zachowanie terminu do złożenia wniosku i wskazanie w nim podstawy wznowienia - w niniejszej sprawie określonej w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa, skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania /art. 149 ( 1 kpa/, zaś następnym etapem jest przeprowadzenie postępowania wznowieniowego i to w pierwszym rzędzie co do tego, czy wskazana we wniosku o wznowienie przyczyna faktycznie w sprawie występuje. Postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialno-prawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną /nie ma w sprawie interesu prawno-materialnego/, to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 ( 1 kpa, pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej /art. 151 ( 1 pkt 1 kpa/. Stanowisko w tym zakresie Sądu Pierwszej Instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. W skardze kasacyjnej zarzuca się ponadto naruszenie postanowień prawa materialnego, to jest art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 ar. Prawo ochrony środowiska /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm./, który to zarzut wydaje się nieporozumieniem, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z zastosowaniem wymienionego przepisu jako prawa materialnego, lecz zapadło orzeczenie o charakterze procesowym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.