II SA/Wr 67/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skarg Spółki A we W., A.K. i E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej Spółki A we W. kwotę 757zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), na rzecz skarżącej E.K. kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) i na rzecz skarżącego A.K. kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent W. ustalił na rzecz Spółki A we W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz stacją transformatorową i siecią kablową średniego i niskiego napięcia, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działkach nr [...] i [...], AM-18, obręb M.W. oraz na części działki nr [...], AM-17, obręb M.W.. Od powyższej decyzji odwołanie, pismem z dnia 7 grudnia 2005r. (data wpływu do organu pierwszej instancji – 8 grudnia 2005r.) wniósł R.S., sprzeciwiając się ustaleniom w/w decyzji w zakresie dotyczącym obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (pkt. 2 lit. d decyzji). Zdaniem strony ustalenie polegające na przyjęciu, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie od ul. [...] jest istotnym ograniczeniem w normalnym korzystaniu z dróg istniejących w tym obszarze. Podkreślił, że obecnie dojazd do osiedla odbywa się z kierunku zarówno od ul. [...] i ul. [...]. W chwili uruchomienia inwestycji ruch ten zostanie skierowany wyłącznie od strony ul. [...], zaś budowa obsługiwana będzie od ul. [...]. Ponadto zaplanowanie obsługi inwestycji od ul. [...] spowoduje zniszczenie ciężkim sprzętem wybudowanej sieci dróg, służącej mieszkańcom osiedla. Pismem z dnia 13 grudnia 2005r. R.S. oświadczył, że cofa opisane wyżej odwołanie. Kolejnym pismem datowanym na dzień 2 marca 2007r. (data wpływu do organu pierwszej instancji – 7 marca 2007r.) R.S. wniósł o rozpatrzenie powyższego odwołania z dnia 7 grudnia 2005r.. Akta sprawy wraz z powyższymi pismami R.S., organ I instancji przesłał do SKO we W. w dniu 20 kwietnia 2007r., informując, że dla przedmiotowej inwestycji zostało wydane pozwolenie na budowę, które jest ostateczne (decyzja Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...]). W toku postępowania odwoławczego inwestor Spółka A w piśmie z dnia 28 września 2007 r. wyjaśnił, że rozpoczął prace budowlane na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę dla zespołu budynków wielorodzinnych wraz z parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz stacją transformatorową i siecią kablową średniego i niskiego napięcia, na działkach [...] i [...], AM-18, obręb M.W. we W.. W dniu 3 października 2006r. dokonano zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego rozpoczęcia inwestycji, a obecny stan zaawansowania robót przedstawia się następująco: budynki A i B zrealizowano do poziomu stropu nad garażem podziemnym, budynki C i D do poziomu stropu nad parterem, a na budynku E wykonano ściany konstrukcyjne poziomu pierwszego piętra. Pismem z dnia 5 listopada 2007r., będącym odpowiedzią na zapytanie Kolegium /pismo z 19 września 2007r., Nr [...]/, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił, że w dniu 3 października 2006 r. został zawiadomiony o zamierzonym rozpoczęciu przedmiotowych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania R.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podjęło w dniu [...] zaskarżoną decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] podlega weryfikacji w toku instancji, gdyż nie posiada ona cech ostateczności. W rozpatrywanej sprawie R.S. w dniu 8 grudnia 2005 r. wniósł odwołanie od opisanej na wstępie decyzji (decyzję doręczono mu 29 listopada 2005 r.). Czynność ta spowodowała, że decyzja lokalizacyjna nie uzyskała w ocenie Kolegium waloru ostateczności. W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji lokalizacyjnej, przepis art. 133 k.p.a. obliguje organ do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a.. Nieprawidłowe było zatem postępowanie organu I instancji, który w sytuacji nie wydania decyzji w trybie art. 132 k.p.a., nie przesłał do Kolegium tak odwołania R.S. jak i podania wycofującego następnie to odwołanie. Doprowadziło to do sytuacji, w której nie doszło - w odpowiednim czasie - do ocenienia przez Kolegium dopuszczalności uwzględnienia cofnięcia zgłoszonego przez R.S.. Wskazane zaniechanie doprowadziło do błędnego przekonania (w szczególności Inwestora i organu administracji architektoniczno-budowlanej) o uostatecznieniu oznaczonej na wstępie decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem nieuprawnione nie przekazanie akt przedmiotowej sprawy (wraz z podaniem R.S. z dnia 13 grudnia 2005 r.) do Kolegium, wyklucza w ocenie organu II instancji, legalność powyższej konstatacji. Nadto Kolegium wskazało, że powyższe zaniechanie nie tylko przeszkodziło w uostatecznieniu się decyzji organu I instancji, ale i uniemożliwiło R.S. złożenie (w ramach ciągle zawisłego postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie) kolejnego podania (z dnia 7 marca 2007 r.), wnoszącego o rozpatrzenie pierwotnie złożonego w sprawie odwołania. W konsekwencji, do Kolegium trafiło w tym przypadku odwołanie od spornej decyzji lokalizacyjnej. W tym zaś zakresie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przez zmianę zagospodarowania terenu, dla której warunki zabudowy, należy rozumieć zmianę przyszłą, przewidzianą dopiero w realizacji. Dlatego też dokonana już zmiana zagospodarowania terenu (czy też tego rodzaju zmiana będąca w trakcie realizacji) nie może być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju ustalenie znajduje bezpośrednie potwierdzenie w treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 w/w ustawy). Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż roboty budowlane, objęte wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, zostały już rozpoczęte. Okoliczność tę potwierdza inwestor, wskazując na stan zaawansowania robót budowlanych oraz PINB dla miasta W., wskazując na otrzymanie zawiadomienie o zamierzonym rozpoczęciu robót budowlanych. W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, bezprzedmiotowe jest obecnie prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia budowlanego. Stanowisko to w ocenie Kolegium znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już rozpoczętej (zrealizowanej) (wyrok N.S.A. z 4.XI.1997r., sygn. akt II SA/Gd 834/96,LEX nr 44165). Rozpoczęcie robót budowlanych przesądza o braku przedmiotu postępowania w omawianej sprawie, brakuje bowiem jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (ustalenie warunków zabudowy lub odmowa warunków zabudowy), co stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższych ustaleń, Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia stało się - wobec wadliwego postępowania organu pierwszej instancji - bezprzedmiotowe na etapie postępowania odwoławczego, gdyż obecnie inwestycja jest już w trakcie realizacji, a zatem Kolegium zobligowane było do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej, nieostatecznej decyzji organu lokalizacyjnego i do umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tegoż zamierzenia budowlanego. Skargi (jednobrzmiące) na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli: Spółka A we W., A.K. i E.K., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. W skargach tych strony zarzuciły rażące naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to: – art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie kluczowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; – art. 137 k.p.a. poprzez nie sprawdzenie przez organ odwoławczy czy dokonane przez R.S. w dniu 13 grudnia 2005 r. cofnięcie odwołania było skuteczne w świetle powołanego przepisu oraz czy złożony następnie wniosek o rozpoznanie odwołania, pomimo jego wcześniejszego cofnięcia, uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 105 k.p.a.; – art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w rozpoznawanym stanie faktycznym zastosowanie winien znaleźć przepis art. 137 k.p.a.; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że Spółka po uzyskaniu informacji w przedmiocie uostatecznienia się decyzji organu pierwszej instancji, złożyła do właściwego organu wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i w dniu [...] uzyskała takie pozwolenie. Z chwilą zaś kiedy pozwolenie to stało się ostateczne, skarżąca Spółka zawiadomiła PINB o rozpoczęciu robót, a następnie przystąpiła do realizacji przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 133 i 137 k.p.a. wprowadzając skarżącą Spółkę w błąd, udzielając jej informacji w przedmiocie ostateczności wydanej przez siebie decyzji. Skoro zatem organ I instancji poinformował skarżącą Spółkę o uostatecznieniu się jego decyzji, co doprowadziło do podjęcia czynności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, a następnie rozpoczęciem inwestycji, to organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji i umarzając postępowanie w sprawie, naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem skarżących błąd organu I instancji nie może wywierać negatywnych skutków prawnych w stosunku do skarżącej Spółki. Nadto zdaniem skarżących organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób jasny i zrozumiały dlaczego uznał, że odwołanie wniesione przez R.S. wywołało skutki prawne, w sytuacji gdy przedmiotowe odwołanie zostało cofnięte jeszcze przed upływem terminu do jego złożenia. Po drugie - dlaczego organ ten nie zachował się w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi kwestie cofnięcia odwołania, a po trzecie - czy wniosek R.S. zawarty w piśmie z dnia 7 marca 2007r. uzasadnia przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jego rozpatrzenie z pominięciem jego uprzedniego cofnięcia czy też rozpoznania odwołania pomimo jego cofnięcia. W konsekwencji powyższego, skarżący podnieśli, że organ odwoławczy powinien był dokonać oceny przesłanek określonych w przepisie art. 137 k.p.a. oraz skutków oświadczenia złożonego następnie w dniu 7 marca 2007r. przez wnoszącego odwołanie. Zdaniem skarżących to postępowanie organu odwoławczego było bezprzedmiotowe w związku z czym zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów prawa winna być uchylona w całości, albowiem skoro organ nie wydał postanowienia o odmowie umorzenia postępowania odwoławczego /art.137 zd.2 in fine k.p.a./ pomimo złożenia wniosku przez wnoszącego odwołanie w przedmiocie cofnięcia odwołania, oznacza to, iż odwołanie zostało cofnięte skutecznie, a wobec braku skutecznie złożonego odwołania organ odwoławczy winien był umorzyć postępowanie odwoławcze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], Nr [...] narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż skargi wniesione w niniejszej sprawie zostały uwzględnione. Na wstępie rozważań, należy jednak podkreślić, że Sąd nie uwzględnił podniesionego w toku rozprawy przez pełnomocnika skarżącej Spółki zarzutu rażącego naruszenia prawa - art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadniając powyższy zarzut, pełnomocnik tej strony wskazał, że na doręczonej skarżącej Spółce opisanej wyżej decyzji Kolegium z dnia z dnia [...], Nr [...] brak jest podpisów osób upoważnionych do jej wydania, natomiast umieszczony jest jedynie zapis: "Na oryginale właściwe podpisy, za zgodność z oryginałem" i podpisem Prezesa SKO we W.. Istotne jest przy tym, że kwestii tej nie podnosili pozostali skarżący. Rozpoznając powyższy zarzut, Sąd ustalił, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oryginał zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], Nr [...], która odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a.. Zawiera ona bowiem wymagane tym przepisem elementy, w tym została podpisana przez wszystkie osoby, które stanowiły skład orzekający Kolegium w tej sprawie. Okoliczność ta powoduje, że nie jest zasadny podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut rażącego naruszenia prawa, stąd brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji /art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. w związku z art.107 § 1 k.p.a./. Niemniej jednak stwierdzić należy, że niedopuszczalna jest praktyka doręczania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji opatrzonej jedynie podpisem Przewodniczącego Kolegium ze stwierdzeniem: "Na oryginale właściwe podpisy, za zgodność z oryginałem". Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 k.p.a. - decyzję doręcza się stronom na piśmie. Skoro przepis ten nie określa formy doręczanej stronie decyzji /oryginał, odpis, czy też kopia decyzji/ odwołać się należy do orzecznictwa sądowego jak i doktryny. I tak w postanowieniu z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 1618/96, /LEX nr 44208) Naczelny Sad Administracyjny stwierdził: "Przepis art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje organowi doręczyć stronie (stronom) decyzję, przez co należy rozumieć, że doręcza się oryginał. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć li tylko wypis bądź odpis decyzji". Stanowisko to akceptowała doktryna, przyjmując, że "Przepis art. 109 § 1 stanowi o doręczeniu stronom "decyzji", a więc jej oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,8 wydanie Wyd.C.H.Beck 2006 str. 527). Niezależnie od powyższego, Sąd mając na uwadze opisane niżej naruszenie przepisów postępowania, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Otóż niesporne jest w sprawie, że SKO we W. zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania R.S., z powołaniem się na przepis art.138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...], ustalającą na rzecz Spółki A we W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz stacją transformatorową i siecią kablową średniego i niskiego napięcia, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działkach nr [...] i [...], AM-18, obręb M.W. oraz na części działki nr [...], AM-17, obręb M.W. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W tej sytuacji kluczową kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zbadanie zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Wskazać należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy przed rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty bada przede wszystkim kwestie dotyczące dopuszczalności odwołania i terminowości jego złożenia. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem, po otrzymaniu odwołania, podjąć w pierwszej kolejności czynności w postępowaniu wstępnym, mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne (art. 134 k.p.a.). Rozpatrywana sprawa jest o tyle złożona, że wprawdzie od decyzji organu I instancji pismem z dnia 7 grudnia 2005r. R.S. wniósł odwołanie, to jednakże odwołanie to już pismem z dnia 13 grudnia 2005r. zostało przez w/w wycofane. Niesporne jest w sprawie, że organ I instancji nie przesłał obu tych pism do Kolegium w terminie wskazanym w art. 133 k.p.a.. Akta sprawy wraz z odwołaniem i cofnięciem odwołania zostały przesłane do organu II instancji dopiero w dniu 20 kwietnia 2007r., gdy R.S. zwrócił się o rozpatrzenie odwołania z dnia 7 grudnia 2005r., wnosząc pismo z dnia 2 marca 2007r. (data wpływu do organu pierwszej instancji – 7 marca 2007r.). Powyższe okoliczności miały istotne znaczenie na treść rozstrzygnięcia organu II instancji, jednakże Kolegium wydając zaskarżoną decyzję w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadziło czynności wstępnych, które w sposób zgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego pozwoliłyby na zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 k.p.a.) a w rezultacie - na podjęcie rozstrzygnięcia o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Tym samym został naruszone nie tylko w/w przepisy, ale i art. 137 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wyjaśnił jaki charakter ma pismo R.S. z dnia 2 marca 2007r.. Z jego treści wynikać by mogło, że R.S. odwołuje "cofnięcie odwołania" (pismo z dnia 13 grudnia 2005r.). Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby zaś do wniosku, że odwołanie z dnia 7 grudnia 2005r. nie zostało w ogóle cofnięte. Wyjaśnienie tej kwestii i jej rozważenie zostało jednak całkowicie pominięte przez Kolegium. Zgodnie z przepisem art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni zaś cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W sytuacji zaś odwołania cofnięcia odwołania (jak mogłaby wskazywać treść w/w pisma R.S. z dnia 2 marca 2007r./ - istotne było rozważenie odwołania cofnięcia odwołania w kontekście cofnięcie odwołania złożonego pod wpływem błędu, przymusu lub podstępu. Wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego takiej instytucji jak "odwołanie cofnięcia odwołania" nie przewiduje, jednakże w doktrynie przyjęte zostało, że: "... strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Należy bowiem umożliwić stronie uchylenie się od skutków oświadczenia woli w razie błędu, przymusu lub podstępu." (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art.137 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). W świetle powyższego stwierdzić należy, że ocenę skuteczności złożenia oświadczenia woli, tj. ewentualnego odwołania cofnięcia odwołania - pismo R.S. z dnia 2 marca 2007r., SKO winno było dokonać w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, tj. przepisów Działu IV, zatytułowanego "Wady oświadczenia woli". Bez rozważenia powyższych okoliczności, wydanie przez Kolegium zaskarżonej decyzji było co najmniej przedwczesne. Następstwem skutecznego cofnięcia odwołania jest umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3). Jednakże w rozpatrywanej sprawie do podjęcia takiego rozstrzygnięcia nie doszło, jako, że organ I instancji nie przekazał w siedmiodniowym terminie określonym w art. 133 k.p.a. odwołania ani jego cofnięcia do Kolegium. Zaniechanie organu I instancji w tym zakresie nie może być pominięte przez organ odwoławczy przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, bowiem ma ono istotny wpływ na sytuację inwestora. Przede wszystkim okres czasu jaki upłynął od wpłynięcia odwołania do organu I instancji i odwołania cofnięcia odwołania nie może negatywnie wpływać na pozycję jednej ze stron postępowania. To godzi nie tylko w zasadę załatwiania sprawy przez organy administracji publicznej z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, ale i zasadę ostateczności decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wydane zostało dla przedmiotowej inwestycji pozwolenie na budowę. Ponadto w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron postępowania o wniesieniu odwołania i jego cofnięciu. Zgodnie bowiem z art. 131 k.p.a. o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. To zaś musiało mieć wpływ na przeświadczenie inwestora, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną. Zaniechanie zaś organu I instancji pozbawiło inwestora możliwości wniesienia ewentualnego zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia, a w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego. Z uwzględnieniem całokształtu sprawy i wszystkich w/w okoliczności organ odwoławczy winien zatem ocenić pismo R.S. z dnia 2 marca 2007r. w poszanowaniu słusznego interesu wszystkich stron postępowania. Przy czym należy zaznaczyć, że ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. /zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2006r., sygn. akt I OSK 1134/05, LEX nr 275439/. W rozpatrywanej sprawie wprawdzie w piśmie R.S. z dnia 2 marca 2007r. zawarte jest żądanie, jednakże bez wyjaśnienia i rozważenia przez SKO całokształtu okoliczności w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że pismo to złożone zostało po półtorarocznym okresie od wniesienia odwołania z dnia 7 grudnia 2005r., zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Oceniając natomiast kwestię rozstrzygnięcia przez SKO we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., Sąd - nawet gdyby teoretycznie przyjąć, że rozpatrzenie odwołania było dopuszczalne - nie podziela stanowiska Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła podstawa do wydania decyzji w oparciu o ten przepis. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Przepis ten daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umarzenia postępowania pierwszej instancji. Przy czym uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją, określonym w art. 105 § 1 k.p.a.. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Przykładem uzasadniającym uchylenie decyzji i umorzenie postępowania może być np. sytuacja, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie bądź naruszenie przepisów o właściwości. W rozpatrywanej sprawie Kolegium uznało, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego jest bezprzedmiotowe, bowiem rozpoczęto roboty budowlane objęte wnioskiem skarżącej Spółki. W ocenie Sądu, wprawdzie istotnie organ odwoławczy wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania przez ten organ decyzji, lecz zasady tej nie można stosować w każdej sprawie bezwzględnie, a szczególnie w okolicznościach niniejszej sprawy. Lektura akt sprawy niewątpliwie wskazuje, że wniosek Spółki A o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej dotyczył planowanej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, wydana przez Prezydenta W. decyzja z dnia [...], Nr [...] ustalająca na rzecz Spółki A we W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz stacją transformatorową i siecią kablową średniego i niskiego napięcia, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działkach nr [...] i [...], AM-18, obręb M.W. oraz na części działki nr [...], AM-17, obręb M.W., dotyczyła ustalenia lokalizacji inwestycji, która wówczas była jedynie zamierzona. Z akt sprawy nie wynika, by opisana wyżej decyzja o warunkach zabudowy wydawana była w czasie, gdy dokonana już została zmiana zagospodarowania terenu, jak i nie wynika, by tego rodzaju zmiana była w trakcie realizacji. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06 /publ. OTK-A 2007/ 11/160/. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "...art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji...". Powyższe orzeczenie Trybunału umożliwia legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w ramach klasycznej samowoli budowlanej, poprzez wydanie i przedłożenie w trakcie postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zatem w procedurze legalizacji samowoli budowlanej możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, to nie można w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć, jak uczyniło to Kolegium, że w rozpatrywanej sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, a to z tej przede wszystkim przyczyny, że wszczęte powyższym wnioskiem przez Spółkę A postępowanie przed organem I instancji o ustalenia warunków przedmiotowej zabudowy, nie było bezprzedmiotowe przed wydaniem opisanej wyżej decyzji organu i instancji. Nadto podkreślić należy, że powołany przez Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 834/96 / LEX nr 44165/, nie znajduje uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem stan faktyczny w nim przedstawiony nie jest tożsamy z sytuacją inwestora w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a które naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy.