II GSK 96/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1602/08 w sprawie ze skargi N. O. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1602/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. O. P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 1 października 2007 r. N. O. P. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. O. w rejonie ul. K., w celu umieszczenia jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, na okres od 12 października 2007 r. do 11 kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent [...] W. odmówił spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. W ocenie organu, analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, że zezwolenie na wnioskowaną lokalizację nośnika reklamowego było niemożliwe ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w wyniku dekoncentracji kierowców. Wnioskowana reklama adresowana była do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. O., którego dotyczył wniosek, pełnił ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzował się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Organ podkreślił, że wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesądzały, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie mogła zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka określona w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej także jako: u.d.p., która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, iż lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową. Podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie istotny był brak wykazania, że umieszczenie obiektu reklamowego w pasie drogowym stanowiło taki szczególnie uzasadniony przypadek, a zatem brak było możliwości co do oceny sprawy w sferze swobodnego uznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. N. O. P. S.A., skarżąc rozstrzygnięcie organu w całości, zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., czy też decyzja pierwszoinstancyjna była sprzeczna z prawem. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym spółka w przeszłości występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego i takie zezwolenia uzyskiwała, Sąd wskazał, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanego, zezwolenie wygasa, co oznacza, że na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje natomiast przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W związku z tym w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Sąd wskazał, że organ powołując się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań, dokonał oceny usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. W podsumowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej N. O. P. Sp. z o.o. (wcześniej S.A.) w W. wniosła o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu spółka zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej usytuowany w lokalizacji przy ul. O. w rejonie ul. K. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, a tym samym przyjęcie, że wydane decyzje są zgodne z prawem, stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu spółka podniosła, że spór w sprawie dotyczy interpretacji art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a przede wszystkim wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także, na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do tego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Spółka podkreśliła, że od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Zarzuciła, że ani organ administracji, ani Sąd nie podjęły nawet próby wyjaśnienia co rozumieją pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Według skarżącej to organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji, którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Spółka podniosła, że jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. W niniejszej sprawie przeprowadzenie przez organ szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy już istniejący, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie zostało skutecznie podważone ustalenie, że umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania spółce wnioskowanego przez nią zezwolenia. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji powinny być uchylone jako wydane, w ocenie skarżącej, bez wyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności sprawy i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W sprawie zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię co do zagrożeń dla kierujących pojazdami, wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Stąd za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, co oznacza, że zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt (urządzenie) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Należy zauważyć, że w ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego rozkład ciężaru dowodu inaczej niż wynikałoby to z przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasad prawdy materialnej i oficjalności. Stąd należy przyjąć, że ciężar udowodnienia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 u.d.p. kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, nie spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Strona ma jednak obowiązek współdziałania w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ocena dowodów i ustaleń faktycznych organu dokonana przez Sąd I instancji nie została skutecznie podważona w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tych ostatnich przepisów, istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu z normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego, Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.