III SA/Gd 316/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 18 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. III SA/Gd 316/08 Uzasadnienie Starosta [...] decyzją z dnia 20 marca 2008 r., nr [...], powołując się na treść art. 104 k.p.a., art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), § 3 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Gospodarczego i Budownictwa z dnia 16.07.201 w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz.U 78 poz.837), rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U nr 38 poz.454), art. 60 ustawy z 24.07.1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz.U nr 106 poz. 668), art. 14 ustawy z 13.10.1998 roku przepisy wprowadzające ustawy regulujące administrację publiczną (Dz.U nr 133 poz.872) oddalił wniosek o zmianę klasyfikacji gleboznawczej działek [...] położonych w obrębie R. gmina S. na stan obecny od 2002 roku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskiem z dnia 11 lipca 2007 roku J. R. wystąpiła do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego wnosząc o zmianę zapisu klas i użytków działek nr [...] na stan obecny już od roku 2002 oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu – opinii klasyfikatora gleboznawstwa na okoliczność, że obecny stan użytków na gruncie istnieje przynajmniej od 2002 roku. Organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono rozprawę w dniu 22 lutego 2008 roku, po której strony pozostały przy swoich stanowiskach. Nadto organ pierwszej instancji podał, że przedstawione dowody nie stanowią podstawy do wprowadzenia wnioskowanych zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie organ przytoczył treść art. 22 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i wskazał, że podnoszony argument, iż wnioskodawczyni nie była świadoma , że jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości nie zwalnia od czynności o której mowa w powołanym przepisie. Starosta jako przedstawiciel Skarbu Państwa odpowiada za aktualność danych w ewidencji, jednak wszelkie zmiany dokonuje się w oparciu o udokumentowane dane. Przedstawiona opinia klasyfikatora nie jest dokumentem na podstawie § 46 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który mógłby stanowić podstawę wnioskowanej zmiany. W odwołaniu J. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 7,8,9,75,77,78,84 i 107 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] decyzją z dnia 18 lipca 2008 r., nr [...], powołując się na art. 104 oraz 151 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 68 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454) oraz § 2 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 nr 19, poz. 97 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na cały przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 11 lipca 2007r. i podał, że zarzut naruszenia art. 107§ 3 oraz art. 7, art. 8 i art.9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest bezpodstawny ponieważ organ administracji właściwie ocenił dowody oraz omówił przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poinformował odwołującą, że argument, iż nie była świadoma, że jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości nie zwalnia z przestrzegania art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne mówiący o osobach, o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1 i art. 51, obowiązanych zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Organ powołał również treść art. 22 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów, wyrażając aprobatę stanowiska organu pierwszej instancji. W skardze J. R. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa proceduralnego i materialnego a w szczególności art. 7, 8,9,75,76 § 3, 77,78,84 i 107 kpa. oraz art. 22 pkt 3 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 30,35,45,54,66 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu zarzuciła, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego a w części i prawnego. Została wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych i naruszyła ogólne podstawowe zasady postępowania w tym prawdy obiektywnej, pogłębienia zaufania, udzielenia informacji. Uzasadnienie decyzji nie zawiera stanu faktycznego na którym oparł się organ II instancji. Starostwo Powiatowe w piśmie do Urzędu Gminy w S. z dnia 12.06.2007r., znajdującym się w aktach sprawy podało, że omawiane działki do 1986 r. były sklasyfikowane jako "N" nieużytki. Zmiany zapisu na "Ws II" dokonano bez udziału klasyfikatora i geodety. Ta zmiana w ocenie Starostwa była nieprawna. W 1988 r. dokonano zmiany zapisu na "Ws III" a w 2006 roku dokonano zmiany zapisu z WsIII na Wsr bez ustalenia właściwej dla tych działek klasy, gdyż "wykonujący prace odnowieniowe wykonawca nie miał takich uprawnień. Zdaniem skarżącej pismo to dyskwalifikuje wprowadzone zmiany do ewidencji gruntów z urzędu. Zmiany były dokonywane bez powiadomienia skarżącej. Wnioskodawczyni nie może ponosić ujemnych konsekwencji z powodu wprowadzonych zmian z urzędu w zakresie klasyfikacji gruntów, jeżeli czyniły to organy państwowe na podstawie prac wykonanych przez osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji i bez skutecznego zawiadomienia jej o tych zmianach. W ocenie skarżącej przedłożona przez nią opinia klasyfikatora gruntów wskazująca, iż grunty te stanowią nieużytki od co najmniej 10 lat jest wystarczającą podstawą do dokonania żądanej zmiany. Brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i wizji lokalnej stanowi także wadę tego postępowania. Podniosła kolejny raz, iż oba orzekające organy pominęły fakt, że 31.03.2007r. pierwszy raz otrzymała decyzję w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości i wtedy dotarła do księgi wieczystej z której dowiedziała się, że jest od 1981 r. właścicielką nieruchomości w R. w ramach współwłasności łącznej. Zmarły mąż nie otrzymał także żadnego zawiadomienia o wprowadzonych zmianach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i dodatkowo powołując się na treść art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2005 r nr 240 poz. 2027 z późń.zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 20 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U nr 30 poz.163) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych [...]. Wniosek skarżącej objęty zaskarżoną decyzją dotyczył zmiany w ewidencji w zakresie rodzajów użytków albowiem zgodnie z nim J. R. wnosiła o zmianę rodzaju użytków gruntowych działek [...] na stan obecny tj. nieużytków już od 2002 roku na podstawie opinii klasyfikatora gleboznawstwa. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż decyzją z dnia 19 kwietnia 2007r. zatwierdzono przeprowadzoną aktualizację klasyfikacji gruntów trwale zmienionych użytków oznaczonych na mapie ewidencyjnej gruntów jako działki [...] na podstawie opinii uprawnionego gleboznawcy R. K. Zmiana w tym zakresie skutkuje od momentu zmiany wpisu do ewidencji. Jakkolwiek żaden z organów orzekających w sprawie nie stwierdza wprost, że dokonanie zmian w ewidencji z datą wsteczną nie jest możliwe, to wniosek taki pośrednio wypływa z przepisów prawa na które organy powołują się, wskazując na podstawy rozstrzygnięcia. Zważyć bowiem należy, że obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian /art.22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne/ zapewnia z jednej strony aktualność tych danych, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej zaś strony, ustanawiając obowiązek po stronie właściciela zawiadamiania o tych zmianach w krótkim terminie, eliminuje możliwość dokonywania tych zmian z datą wsteczną tj. obejmującą okres wcześniejszy, przed datą złożenia wniosku. Przy wykładni przepisów regulujących kwestię dokonywania zmian w ewidencji gruntów pamiętać trzeba, że dokonanie takiej zmiany jest czynnością materialno-techniczną a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy procedury administracyjnej określające przesłanki stwierdzenia nieważności bądź wznowienia postępowania. Zmiany bowiem w ewidencji gruntów obejmujące zmiany rodzaju użytków gruntowych dokonywane są nie w drodze decyzji administracyjnej. Nie istnieją zatem instrumenty wynikające z obowiązujących przepisów umożliwiające uwzględnienie wniosku skarżącej. Z faktu, iż zmarły mąż nie poinformował jej, iż nabył nieruchomość do majątku wspólnego /stąd jej zaniedbania jako współwłaścicielki w zawiadamianiu starosty o zmianach w ewidencji także tych dokonanych niezgodnie z prawem/ nie może ona wywodzić na gruncie kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego korzystnych dla siebie skutków albowiem nie jest możliwe dokonanie zmian w ewidencji z datą wsteczną. Jeśli zmiany w ewidencji gruntów i budynków następują, to mają one skutek ex nunc tj. na przyszłość, a nie skutek ex tunc tj. z mocą wsteczną. Zatem brak uwzględnienia wniosku w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego czy też przeprowadzenia wizji uznać należy za zasadne. W odniesieniu do zarzutu zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków przez osoby nie posiadające kwalifikacji do ich dokonywania, to o ile zmiany te były bezprawne i naraziły skarżącą na szkodę np. w postaci powstania obowiązku podatkowego, to może ona ewentualnie domagać się odszkodowania od organu odpowiedzialnego za powstanie szkody w drodze procesu cywilnego. Rację ma skarżąca, iż w aktach sprawy brak jej wniosku z dnia 11 lipca 2007r. o dokonanie zmian w ewidencji zaś co zauważa Sąd, organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 20 marca 2008 roku wskazuje, iż prowadził postępowanie z urzędu. Z kolei organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w podstawie rozstrzygnięcia m.in. powołuje błędnie art. 151 kpa. chociaż z przebiegu postępowania - na podstawie akt sprawy - nie wynika aby decyzja była podejmowana w tym trybie. Odnosząc się do powyższego stwierdzić trzeba, że dane zawarte w ewidencji na mocy § 46 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.01.38.454) podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Tym samym uznać należy, iż niniejsze postępowanie mogło toczyć się zarówno z wniosku jak i z urzędu i brak konsekwencji organu w tym zakresie, nie czyni z tej nieprawidłowości wady mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Również powołanie przez organ odwoławczy art. 151 kpa. zamiast prawidłowego art. 138 § 1 pkt 1 stanowiącego proceduralną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie stanowi uchybienia mającego wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i jest akcentowane przez Sąd jedynie dla porządku. W reasumpcji powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na marginesie jedynie dodatkowo wskazać należy, co nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, iż nieuzasadnionym jest wskazywanie w odpowiedzi na skargę przepisu art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2005 r., nr 240, poz,2027), który wszedł w życie w dniu 22.09.2004r., w sytuacji gdy zmiany w ewidencji do, których odnosi się skarżąca były dokonane przed wejściem w życie tego przepisu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.