II SA/Rz 307/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Jerzy Solarski Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi J.P. na uchwałę Rady Gminy z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchwały w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność paragrafu 3 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że paragraf 3 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej J.P. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 4 sierpnia 1993 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.) oraz art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230, ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy A. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. J. P. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa – zapisu § 3 wymienionej uchwały w brzmieniu: "Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych może być zlokalizowane w dowolnym miejscu, w sołectwie lub jego tradycyjnie wyodrębnionej części, za wyjątkiem szkół, placówek oświatowych, obiektów kultu i części produkcyjnych zakładów pracy, jeżeli 80 % mieszkających tam obywateli uprawnionych do głosowania (w świetle ordynacji wyborczych do Parlamentu) poprzez jego utworzenie (składając stosowne podpisy na wzorach kart, które ustali Zarząd Gminy). W/w poparcie jest zobligowany przedstawić Wójtowi Gminy podmiot, starający się o otrzymanie zezwolenia do miesiąca czasu od dnia wniesienia podania w tej sprawie". J. P. wskazała na niezgodność cytowanego przepisu z art. 12 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W odpowiedzi na to wezwanie, w dniu [...] kwietnia 2008 r. Wójt Gminy poinformował J. P. o tym, iż Rada Gminy na posiedzeniu odbytym [...] marca 2008 r. postanowiła nie zmieniać uchwały Nr [...]. J. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy A. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, wnosząc o orzeczenie niezgodności z prawem § 3 tej uchwały i zasadzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W myśl tego przepisu rada gminy ustala zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ustawodawca upoważnił radę gminy do wprowadzenia ograniczeń w lokalizacji miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ze względu na potrzebę ochrony np. szkół czy obiektów kultu religijnego. Zapis zawarty w kwestionowanym § 3 uchwały wykracza jednak poza ramy delegacji ustawowej, uzależniając wydanie zezwolenia na obrót piwem od społecznej akceptacji wyrażonej w określonej formie. Wskazując swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały skarżąca podała, że kwestionowana regulacja godzi w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Nie zgadzając się z argumentacją skarżącej podkreśliła, że przyjęte przez organ gminy zasady usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie przekraczają zakresu upoważnienia ustawowego, a jedynie ograniczają dostępność do alkoholu, co należy do podstawowych zadań organów gminy w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). W ocenie Rady Gminy wymieniona zasada poparcia społecznego na utworzenie miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dowodzi braku zrozumienia ze strony skarżącej sensu i wagi obowiązującej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi J. P. jest jeden z przepisów uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...] sierpnia 1993 r., w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy A. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych - § 3, uzależniający lokalizację miejsca sprzedaży napojów alkoholowych od poparcia 80 % mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach parlamentarnych. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że zarówno tryb, jak i termin do jej wniesienia zostały dochowane. Sąd podziela też stanowisko, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu niniejszej uchwały jako mieszkanka gminy A., uprawniona do korzystania z konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.) – obecnie ustawy o samorządzie gminnym - w zw. z art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231, ze zm.). Wymienione przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym przyznawały radzie gminy prawo stanowienia, w formie uchwały, przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie wynikało z powołanego art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), który w dacie wydania uchwały stanowił, że rada gminy, określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z ust. 4 cyt. art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) liczba punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty takie zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wspomniany przepis Konstytucji w ust. 1 i 2 określa hierarchię źródeł prawa, wskazującą, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu (Konstytucja i ustawy) i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Podobne zasady obowiązywały w 1993 r., w czasie wydania zaskarżonej uchwały, pod rządami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36,ze zm.) oraz tzw. "małej konstytucji" czyli ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.), która w art. 71 stanowiła, że samorząd terytorialny wykonuje swoje zadania w ramach ustaw, co oznaczało m. in., że przepisy gminne musiały być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogły przekraczać granic zakreślonych upoważnieniami (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50). Dokonując tak określonej kontroli legalności zaskarżonego § 3 uchwały z dnia [...] sierpnia 1993 r. Nr [...] Rady Gminy, Sąd doszedł do przekonania, że jest on sprzeczny z prawem. Art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, upoważnił radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 18.03.1994 r., SA/Gd 1818/93, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1994/2/73, z dnia 17 listopada 1998 r., II SA 1394/98, Prawo Gospodarcze 1999/3/46, z dnia 6 maja 1994 r., SA/Gd 2824/93, nie publ.) podkreśla się, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego. Nie stanowi określenia takich zasad, np. reglamentowanie godzin sprzedaży napojów alkoholowych, czy określenie wymogów architektonicznych obiektu, w którym ma być prowadzona sprzedaż alkoholu. Od zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu należy też odróżnić zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, uregulowane w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy nie może uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały – art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Ograniczeń takich nie zawierają nawet art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Słusznie podkreśla Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, że jednym z jej podstawowych zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) jest ograniczanie dostępności alkoholu, jednakże zadania te można realizować wyłącznie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, a tym przede wszystkim z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Reasumując Sąd stwierdza, że regulacja § 3 zaskarżonej uchwały, uzależniająca lokalizację miejsca sprzedaży napojów alkoholowych od uzyskania poparcia 80 % mieszkańców uprawnionych do głosowania, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...).Tego rodzaju naruszenie ma charakter istotny, niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Ponadto zaskarżona regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego, wprowadzająca nowe, nieprzewidziane w ustawie ograniczenia, narusza porządek konstytucyjny – zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobody działalności gospodarczej - art. 20 i 22 Konstytucji RP. W tej sytuacji, Sąd, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 opisanej w sentencji wyroku uchwały. Sąd miał przy tym na względzie fakt, iż uchwała została podjęta przed 15 laty, jednakże jest aktem prawa miejscowego, do którego nie stosuje się art. 94 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że § 3 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach, obejmujących wpis od skargi Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.