I SA/Wa 288/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w sprawie dotyczącej nieruchomości [...] oddala skargę. I SA/Wa 288/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w mieście W. z dnia [...] lipca1954 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] działka nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w mieście W. z dnia [...] lipca 1954 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości [...], w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. w części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Rozpatrując zaś sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, złożonego przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. z siedzibą w W., Minister Infrastruktury, który z mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1594), stał się organem właściwym do rozpoznania w/w wniosku podniósł, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lipca 1954 r. wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,poz.279). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało zaś, że dotychczasowa właścicielka dawnej nieruchomości – W. P. (wymieniona w zaświadczeniu Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...]) zgłosiła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Następnie w dniu 22 czerwca 1953 r. W. P. wszelkie swoje prawa do w/w nieruchomości zbyła na rzecz M. S. (akt notarialny Repertorium nr [...]), która – na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] zmieniła nazwisko na "[...]". Organ ustalił również, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę Miasta W. w dniu [...] kwietnia 1949 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta W. Nr [...] z 1949 r. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 pkt l rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), objęcie gruntu w posiadanie przez gminę następowało z dniem wydania numeru organu Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, organ centralny podtrzymał swoje stanowisko, iż badane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lipca 1954 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, ponieważ orzeczeniem tym odmówiono przyznania prawa własności czasowej, pomimo nie wyjaśnienia w sposób wszechstronny sprawy a zwłaszcza braku jednoznacznego ustalenia, jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym w tamtym okresie czasu planie zagospodarowania przestrzennego. W kwestionowanym orzeczeniu nie wyjaśniono także, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu było rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem określonym w planie. W toku postępowania nadzorczego ustalono, w oparciu o informacje nadesłane przez Archiwum Państwowe Miasta W., że placówka ta nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta z lat 1947-1950, który obejmowałby w/w nieruchomość a ponadto sprawdzono, że nie została ona również ujęta w ogłoszeniach zamieszczanych w Monitorze Polskim zawierających obwieszczenia o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (do dnia wydania kwestionowanej ) decyzji. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister podkreślił, iż Monitor Polski był i jest powszechnie dostępnym publikatorem, w którym ogłaszane były miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, jeśli do czasu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1954 r. nie zostało w nim zamieszczone ogłoszenie o planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego sporną nieruchomość, to w celu ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, należało odnieść się do Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 31 sierpnia 1931 r. Mając na uwadze przy tym, że część planu, obejmującego swoim zasięgiem niniejszą nieruchomość, została zniszczona i nie można było określić funkcji dla spornego gruntu wprost z treści planu, uprawniony geodeta, analizując położenie nieruchomości w tym planie, ustalił, iż najprawdopodobniej była ona położona w dzielnicy wyłącznie mieszkaniowej, o zabudowie luźnej lub grupowej o 2 kondygnacjach. Powyższe oznaczało zatem, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej, wskazane w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, pozostawało w sprzeczności z przeznaczeniem jej w obowiązującym w dniu wydania decyzji planie. Z tych względów należało przyjąć, że organ, rozstrzygający sprawę z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie ustalił właściwie przeznaczenia nieruchomości we wspomnianym planie, co było - w myśl art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu - niezbędnym warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku dekretowego, Ponadto Minister – powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne - podniósł, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż, jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to fakt ten oznacza, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią zaś przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie. Podkreślono, iż przy ocenie, czy decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Tym samym, skoro decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] zostało ustanowione na przedmiotowym terenie z mocy prawa użytkowanie wieczyste na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa [...] w W., to w tym zakresie nie zachodziły nieodwracalne skutki prawne. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosło Przedsiębiorstwo [...] S.A. w W. W skardze oraz w pismach uzupełniających ją skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., zarzuciła organowi naruszenie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 32 i 37 ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. R.P. Nr 14, poz. 130 - a nie 140 jak omyłkowo wskazano w skardze) a także § 4 zarządzenia Ministra Budownictwa Miast z dnia 18 marca 1952 r. w sprawie zatwierdzania projektów urbanistycznych, szkicowych i projektów architektonicznych dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego ( M.P. A-29, poz. 437 ). Skarżąca w szczególności podkreślała, że na przedmiotowej nieruchomości został wzniesiony budynek, którego projekt zatwierdził – na podstawie § 4 wyżej cytowanego zarządzenia Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 18 marca 1952 r. – Naczelny Architekt Warszawy i dokument o zatwierdzeniu projektu miał – zdaniem skarżącej - w sposób jednoznaczny rozstrzygać, iż orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1954 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Decyzja zatwierdzająca projekt podstawowy została bowiem wydana z uwzględnieniem obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo w piśmie z dnia 15 kwietnia 2008 r. zaakcentowano, że wspomniany projekt budowlany był zgodny z planem z 1931 r. Skarżąca stała również na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodziły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia własności czasowej. Podnosiła bowiem, iż w dniu [...] stycznia 2000 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie uznania przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w likwidacji w celu prywatyzacji w W. przy ul. [...] za zlikwidowane. W następstwie tej decyzji Sąd Rejonowy dla Miasta W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2000 r. sygn. akt [...] wykreślił w/w przedsiębiorstwo państwowe z rejestru sądowego. Po całkowitej zaś jego likwidacji, aktem notarialnym z dnia [...] marca 2000 r. została zawarta umowa oddania przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania przez Przedsiębiorstwo [...] Spółka Akcyjna w W. a następnie, na podstawie kolejnego aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2003 r., nastąpiło przeniesienie własności zlikwidowanego przedsiębiorstwa na rzecz w/w Spółki. Podkreślono też, że Spółka ta działała w dobrej wierze i nie znała przeszkód prawnych odnośnie dokonywanych czynności prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że powoływanie się przez skarżącą na istnienie dokumentu zatwierdzającego projekt budowlany nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie, bowiem dokument zatwierdzający projekt nie stanowił dowodu na istnienie powojennego planu zagospodarowania przestrzennego a tym samym nie stanowił dowodu na okoliczność ustalenia przez organ, na czym polegała kolizja w korzystaniu z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie. Ponadto wskazano, że kwestie związane z likwidacją przedsiębiorstwa państwowego i komercjalizacją były skutkiem związanym z decyzją uwłaszczeniową, ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu a nie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] lipca 1954 r. W piśmie z dnia 25 września 2008 r. uczestnicy postępowania tj. M. S., Z. S. i W. S. (spadkobiercy M. S.) wnieśli o oddalenie skargi. W szczególności podnosili, że zbycie przedsiębiorstwa w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji ( Dz. U. z 2001 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm. ) nie może być brane pod uwagę jako przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Nie jest to bowiem bezpośredni skutek wykonania samej decyzji o odmowie przyznania własności czasowej a jest to skutek decyzji uwłaszczeniowej. Niewyjaśnienie zaś przez organ orzekający w sprawie z wniosku o ustanowienie własności czasowej, jaki plan w tym czasie obowiązywał, z całą pewnością stanowiło podstawę do przyjęcia stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z 1954 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną i z tego powodu podlegała ona oddaleniu. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że przywołany w skardze przepis art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stanowił, iż w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy. Przepis ten zatem zawierał generalną normę prawną, w oparciu o którą następowało odjęcie dotychczasowym właścicielom prawa własności gruntów położonych na obszarze m. st. Warszawy. Okoliczności, że przepis ten miał zastosowanie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, nikt w niniejszym postępowaniu nie kwestionował. W przeciwnym zresztą wypadku, zbędne byłoby ubieganie się przez uprawnionego o ustanowienie prawa własności czasowej – w trybie art. 7 cytowanego dekretu. W myśl art. 7 ust. 2 w/w aktu prawnego gmina miała obowiązek uwzględnić powyższy wniosek, jeśli byłoby możliwe pogodzenie korzystania z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania. W dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli ( Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm. ), które przewidywało, iż dla przeprowadzenia regulacji i prawidłowego zabudowania miast i miasteczek ( gmin miejskich ) oraz uzdrowisk, uznanych z posiadające charakter użyteczności publicznej – powinny być sporządzane plany zabudowania. Plany te mogły być sporządzane jako plany ogólne lub szczegółowe. Przeznaczenie zatem danego gruntu mogło być ustalane zarówno na podstawie planu szczegółowego jak i ogólnego. Określał on bowiem linie regulacyjne rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu, strefy wg sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego czy mieszanego z określeniem najwyższej dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania dla poszczególnych stref. Podkreślić wypada, że o zatwierdzeniu albo uprawomocnieniu się planu zabudowania powinno nastąpić ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłoszenie we właściwym dzienniku wojewódzkim i co najmniej w jednym piśmie miejscowym, jeżeli takie istniało. Wprawdzie z dniem 21 maja 1946 r. w/w dekret z dnia 16 lutego 1928 r. utracił moc, w związku z wejściem w życie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju ( Dz. U. Nr 16, poz. 109 ), ale mocą tego ostatniego dekretu, plany zabudowania, które uprawomocniły się przed jego wejściem w życie, pozostawały w mocy ( o ile nie zostały zmienione w ciągu dwóch lat ). Jak z powyższego wynika, plan miejscowy, po jego uchwaleniu uzyskiwał moc obowiązującą z dniem właściwego jego ogłoszenia. Z tego powodu ustalanie istnienia określonego planu i jego treści musi polegać na wskazaniu jego miejsca i daty publikacji (ogłoszenia ). Zatem nie jest miarodajnym dowodem, na istnienie tego rodzaju planu i jego treści, dokument w postaci zatwierdzenia projektu budowlanego. Z tego powodu nie można było zarzucić organowi, że prezentując powyższy pogląd, naruszył przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa Miast z dnia 18 marca 1952 r. w sprawie zatwierdzania projektów urbanistycznych, szkicowych i projektów architektonicznych dla obszaru Miasta W. i [...] Zespołu Miejskiego. Przepisy tegoż zarządzenia nie miały w ogóle w tej sprawie zastosowania. Rozstrzygając zatem o kwestii przyznania prawa własności czasowej, w trybie art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu z 26 października 1945 r., organ winien najpierw ustalić jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie orzekania a następnie, jaka była jego treść. Odmówienie uwzględnienie wniosku dekretowego, w sytuacji, gdy – jak wynikało to z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym – było możliwe pogodzenie korzystania z gruntu przez następcę prawnego było właściciela gruntu, istotnie prawidłowo zostało zakwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jest bowiem ewidentnym zaprzeczeniem treści przepisu, na podstawie którego zostało wydane. Wyjaśnić też trzeba, że w niniejszej sprawie nie była również kwestionowana okoliczność, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, mienie Gminy Miasta W. stało się własnością Skarbu Państwa. Fakt ten jest bezsporny i zaskarżona decyzja w żaden sposób go nie podważa. Wydaje się, że formułując tego rodzaju zarzut, skarżąca Spółka chciała zwrócić uwagę, że skoro, w związku z orzeczeniem o odmowie przyznania własności czasowej, Skarb Państwa został jako właściciel wpisany do księgi wieczystej, poprzednik prawny skarżącej Spółki – Przedsiębiorstwo Państwowe [...] uwłaszczyło się na tym gruncie a obecnie Spółka [...] uzyskała do niego prawa cywilne to nie było możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Nabycie w drodze aktu notarialnego z 2003 r. przez skarżąca Spółkę majątku poprzednio istniejącego przedsiębiorstwa państwowego jest bowiem następstwem decyzji o uwłaszczeniu tego przedsiębiorstwa tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] ustanawiającej na przedmiotowym gruncie prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego [...] a nie następstwem decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, należy odróżnić skutki prawne, jakie wywołała decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W związku z tym decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, wydana w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu z 1945 r. wywołuje tylko ten skutek, że znajdujące się na gruncie budynki przeszły na własność Gminy m. st. Warszawy a następnie Państwa. Późniejsze natomiast zadysponowania tym gruntem są następstwem późniejszych decyzji administracyjnych lub innych zdarzeń prawnych. Podstawą tego rodzaju stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane późniejszą decyzją dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi, wywołanymi przez decyzję wcześniejszą ( vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 , ONSA 2000/3/93 ). Podzielając powyższy pogląd Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła sytuacja określona w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż decyzja o odmowie prawa własności czasowej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Biorą powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.