I OW 79/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Jerzy Krupiński Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi B., stanowiącej własność J. W. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Kujawsko – Pomorskim przez wskazanie organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku S. A., o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] września 1990r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi B. B., polegającego na wydzieleniu działek nr [...] o pow. 0,0295 ha i [...] o pow. 0,0588 ha, zapisanej w KW [...], stanowiącej własność J. W., wydanej na podstawie przepisu art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 74) . W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Wojewoda Kujawsko – Pomorski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r., Nr [...], przekazał wniosek S. A. do merytorycznego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wyraziło wątpliwość, czy jest właściwym rzeczowo organem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, mając na uwadze zasadę wynikającą z art. 19 K.p.a., gdyż decyzję o stwierdzenie nieważności której wnosi S. A., wydano w oparciu o przepis art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiący, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. W obowiązującym w dacie wydania decyzji stanie prawnym, od wydanej decyzji odwołanie przysługiwało do wojewody. Wskazano, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami organy samorządowe, przejęły sprawy podziałowe dotyczące postępowań zwykłych nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 1998r.(art. 233 ustawy) oraz postępowania wszczęte po dniu 1 stycznia 1998 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1999r., sygn. akt I SA 1786/98, w którym Sąd ten stwierdził, że "właściwość rzeczową organu nadzorczego należy oceniać według przepisów obowiązujących w dacie wydania podlegającej stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy stanęło na stanowisku, że właściwym organem administracji publicznej do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] września 1990r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi B. B., polegającego na wydzieleniu działek nr [...] o pow. 0,0295 ha i [...] o pow. 0,0588 ha, zapisanej w KW [...], stanowiącej własność J. W., jest Wojewoda Kujawsko – Pomorski, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Kujawsko – Pomorski podniósł, iż przed reformą administracji publicznej z 1998r. obowiązywał zarówno inny stan prawny, jak i orzecznictwo w zakresie organu właściwego w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Kierowników Urzędów Rejonowych zatwierdzających projekty podziałów nieruchomości. Organ wskazał, że podane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy orzecznictwo odnosi się właśnie do stanu sprzed reformy, gdzie wówczas jako organ właściwy wskazywano wojewodę. W ocenie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, w niniejszym sporze kompetencyjnym podkreślenia wymaga, iż według najnowszego poglądu wyrażonego w postanowieniu z dnia 1 marca 2002r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I SA 3120/01, samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego co oznacza generalnie właściwość kolegiów we wszystkich sprawach załatwianych przez organy tego samorządu niezależnie od tego, czy sprawy te należały do kategorii zadań własnych samorządu czy zleconych, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast w tezie drugiej tego postanowienia stwierdzono, że organy administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych, do właściwości których przed dniem 1 stycznia 1998r. należały sprawy podziałów nieruchomości, zostały zlikwidowane, a sprawy które niegdyś należały do właściwości tych organów, należą obecnie do organów gmin. To zaś w ocenie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego wskazuje, że organem wyższego stopnia "szczebla wojewódzkiego" w stosunku do organu, który wydał w dniu 21 grudnia 1993r. decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (obecnie nieistniejącego), jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy i Wojewodą Kujawsko – Pomorskim w sprawie z wniosku S. A., o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] września 1990r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi B. B. Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Uznać zatem wypada, że na podstawie wskazanych regulacji, nie powinno być trudności ze wskazaniem organu właściwego do orzekania w kwestii nieważności decyzji. Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie nieważności decyzji pojawiają się zwłaszcza wówczas, gdy chodzi o decyzje, od wydania których upłynął znaczny okres czasu, a po ich wydaniu nastąpiła – jak w niniejszej sprawie – zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego rodzaju sprawy. Wskazać bowiem należy, że według przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej w czasie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] września 1990r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi B. B. oraz później, aż do dnia 31 grudnia 1997 r., sprawy podziału nieruchomości należały do właściwości organów administracji rządowej. Właściwość ta uległa zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), która zmieniła właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując te sprawy organom samorządowym (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta). Z dniem 1 stycznia 1999 r. zlikwidowane zostały urzędy rejonowe, w których gestii poprzednio znajdowały się sprawy podziału nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniła się również w tej kategorii spraw właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.) – w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych – samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Trzeba przy tym mieć na uwadze i to, że w związku z wdrożeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustrojowej państwa – zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy z 29 listopada 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego co oznacza odmiennie, niż było dotąd, generalnie właściwość kolegiów we wszystkich sprawach załatwianych przez organy tego samorządu niezależnie od tego, czy sprawy te należały do kategorii zadań własnych samorządu czy zleconych, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jednocześnie art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), dokonano zmian w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wprowadzając między innymi art. 9a, według którego od decyzji starosty w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługiwało odwołanie do wojewody. Ustawa ta, jako szczególna, wyłączyła w tej kwestii właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych, mimo iż w pierwszej instancji orzekał organ samorządowy, stanowiąc, że w tych sprawach, ale też tylko w tych, wojewoda jest organem odwoławczym, a co za tym idzie, również organem wyższego stopnia w tych sprawach. Następnie, ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), dokonano zmian w art. 9a rozszerzając właściwość wojewody jako organu odwoławczego – a zarazem organu wyższego stopnia – na sprawy dotyczące wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości. Natomiast ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268), zostało w art. 2 nadane nowe brzmienie pkt 4 w art. 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która reguluje kwestie podziału nieruchomości, jak zaznaczono, wyznaczyła jako właściwe rzeczowo do załatwienia tych spraw organy samorządu i nie przewiduje w tym postępowaniu udziału wojewodów jako organów odwoławczych, a tym samym organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych, do właściwości których przed dniem 1 stycznia 1998 r. należały sprawy podziałów nieruchomości, zostały zlikwidowane, a sprawy, o których wyżej mowa, które niegdyś należały do właściwości tych organów, należą obecnie do organów gmin. To zaś wskazuje, że organem wyższego stopnia "szczebla wojewódzkiego" w stosunku do organu (obecnie nieistniejącego), który wydał w dniu [...] września 1990 r. decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.