I SA/Wa 816/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] orzekł o: 1) zwrocie na rzecz J. O. - spadkobiercy poprzedniego właściciela części nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...] i ul. [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] m2; 2) zobowiązaniu J. O. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Miasta W., w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 3) odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od powyższej decyzji, w części dotyczącej pkt 1 odwołanie wniósł Prezydent Miasta W. domagając się uchylenia decyzji Starosty L. w części dotyczącej zwrotu na rzecz J. O. działek nr [...] i orzeczenia o odmowie ich zwrotu na jego rzecz. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wskazuje, że organ ten nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, jaka część przedmiotowej nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia, a jaka część na ten cel została wykorzystana. Ponadto Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia skupił się jedynie na przedstawieniu aktualnego stanu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, a nie odniósł się w żaden sposób do kwestii jej zagospodarowania, jaki był planowany zgodnie z lokalizacją stanowiącą podstawę wywłaszczenia i nie udowodnił, że istnieje możliwość racjonalnego zagospodarowania zwracanej części wywłaszczonej nieruchomości przez wnioskodawcę zgodnie z planem. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie Starosty L. narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA, a zatem zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. J. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu podniósł, że wbrew twierdzeniu Wojewody [...] w decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta szczegółowo uzasadnił na jakich częściach wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Jeżeli chodzi o działki nr [...], to organ na podstawie dokumentów stwierdził, że na tych działkach nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia budowy infrastruktury Osiedla "[...]" oraz że teren ten jest niezabudowany i niezagospodarowany, porośnięty drzewami i krzakami w sposób nieuporządkowany. W ocenie skarżącego ustalenia organu pierwszej instancji pozwalają stwierdzić, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący stwierdził również, że wobec upływu terminów wymienionych w tym przepisie nie ma znaczenia dla sprawy, czy i jakie były plany zagospodarowania nieruchomości. W jego ocenie wyjaśnienie sprawy w oparciu o przepis art. 137 ust. 2 tej ustawy jest sprzeczne ze stanem prawnym ukształtowanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, w którym Trybunał orzekł o sprzeczności tego przepisu z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia; sąd administracyjny nie może więc orzekać w sprawie tak jak organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym i utrzymać w mocy – tak jak wnosi skarżący - decyzji organu pierwszej instancji. Przy czym Sąd orzekając o legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności bada, czy decyzja ta nie jest obarczona wadami z art. 156 § 1 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest zaś instytucją procesową, pozwalającą na eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 KPA., w sytuacji, gdy nie występują przeszkody, o których mowa w art. 156 § 2 KPA. W tym trybie tracą więc moc obowiązującą decyzje obarczone szczególnie ciężkimi wadami, w szczególności wydane z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego), które ma miejsce tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i jednocześnie charakter tego naruszenia nie pozwala, aby decyzja mogła mieć moc obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Sąd stwierdza, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Uszło uwadze Wojewody [...], że przepis art. 138 § 2 KPA uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji ale tylko w całości. Wojewoda [...] nie mógł zatem rozstrzygnąć sprawy w oparciu o ten przepis (uchylić decyzję w całości), skoro odwołanie Prezydenta Miasta W. zostało wniesione jedynie w zakresie dotyczącym części (pkt 1) decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2007 r. Zdaniem Sądu, takie działanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa procesowego – art. 138 § 2 KPA, ponieważ wykracza poza zakres zaskarżenia zawarty w odwołaniu (jest działaniem z urzędu w części dotyczącej pkt 2 i 3 decyzji pierwszoinstancyjnej), a także pozostaje w wyraźnej sprzeczności z jednoznacznym w swej treści przepisem prawa i jest nie do pogodzenia z zasadą legalności działania organów władzy publicznej, wynikającą z art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 6 KPA. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody z art. 156 § 2 KPA wycofanie zaskarżonej decyzji zo obrotu prawnego nastąpiło z powodu obciążającej ją wady nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). W tej sytuacji Sąd nie oceniał zgodności z prawem zajętego przez organ stanowiska i nie badał wystąpienia w sprawie innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.