I OSK 748/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 811/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 811/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach i rozważaniach: Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. ([...]) Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. ([...]) którą odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. ([...]). Tą ostatnią decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]) mocą której stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości znajdującej się w Warszawie oznaczonej jako działki gruntu o numerach [...] i [...] i powierzchni 1575 m2 stanowiącej własność M. i M. P. Wskazał jednocześnie, iż wywłaszczenie nieruchomości dla zrealizowanego już celu stanowi rażące naruszenie art. 4 dekretu. Decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. [...] sp. o.o. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją podnosząc, że jako nabywca całości hutniczego przedsiębiorstwa jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości od 1992 r. i dlatego jako jej posiadacz oraz następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego [...] powinna uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Minister Budownictwa odmawiając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. wskazał, iż z podaniem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości nie przysługują żądne prawa, a z wnioskiem w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa może zwrócić się wyłącznie strona. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że Minister Budownictwa prawidłowo uznał, że [...] sp. z o.o. w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r. i w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie posiadała przymiotu strony. Zasadnie wskazał także na to, iż umowa przedwstępna przeniesienia praw do nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2005 r., z której wnioskodawca wywodzi swój interes prawny nie daje mu przymiotu strony bowiem nie przenosi samego prawa a jedynie prawo do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Oznacza to, że tylko te osoby i podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości są władne nią dysponować w ramach przysługującego im prawa, mają więc także interes prawny aby żądać czynności organu. Oddalając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. Sąd I instancji wskazał, iż podziela stanowisko organu. Podkreślił, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym umożliwiającym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją administracyjną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa (na który to przepis wskazywała strona skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu co jest naruszeniem wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo ustalił strony postępowania nadzorczego i zasadnie przyjął, iż podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia, iż jest ona stroną postępowania o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Podnoszone okoliczności wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie w trybie art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali (Dz. U Nr 111, poz. 1196 z późn. zm.) nie wskazują na istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego ponieważ jest to jedynie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego a nie tytuł prawny do nieruchomości. Zgodnie z art. 28 ust.1 tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu hut lub ich poprzedników prawnych, co do których huty nie legitymują się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w zarząd w formie przewidzianej prawem stają się z dniem wejścia w życie ustawy przedmiotem użytkowania wieczystego hut. Sąd podkreślił, iż strona skarżąca nie wskazała, a nie wynika to również z akt sprawy, jaki związek z niniejszą sprawą ma złożenie wniosku o uwłaszczenie na gruncie, który nie stanowi już własności Skarbu Państwa, bowiem ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. wyeliminowała tytuł prawny Skarbu Państwa do tej nieruchomości. Zdaniem Sądu również umowa przedwstępna z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie spowodowała powstania interesu prawnego po stronie skarżącej ponieważ nie przeniosła na nią żądnego prawa rzeczowego. Nie jest zasadna także teza jakoby fakt posiadania przedmiotowej nieruchomości od 1992 r. uzasadniał uczestniczenie strony skarżącej w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości w charakterze strony ponieważ posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawnym. Reasumując swoje rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny jeszcze raz podkreślił iż odmowa wznowienia postępowania była prawidłowa zasadnie bowiem organ uznał, że skoro stronie skarżącej nie przysługuje żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości to nie przysługuje jej również przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wyrok Sądu I instancji zaskarżyła w całości [A] sp. z o. o (przed zmianą firmy [...] sp. z o.o. w W.) zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 28 kpa i art. 145 § 1 pkt. 4 kpa poprzez oddalenie skargi mimo, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 kpa i art. 145 § 1 pkt. 4 kpa; b) art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa co wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy oraz stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługuje żaden prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości co wykracza poza przedmiot sprawy gdyż toczy się postępowanie na podstawie wniosku skarżącego w trybie art. 28 ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: a) niezastosowaniu art. 3 ust.1 ustawy o księgach wieczystych, b) pominięciu art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. P. wniósł o jej odrzucenie ( z uwagi na to, iż została wniesiona przez podmiot niebędący stroną) ewentualnie o jej oddalenie ( z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej). Z kolei uczestnik postępowania Agencja [...] S.A w W. przyłączyła się do stanowiska i wniosków kasatora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i jako taka została oddalona. W związku z zarzutami sformułowanymi przez jej autora wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania ( w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to także brak możliwości dokonywania korekty bądź konkretyzacji zarzutów tejże skargi, jak również to, że Naczelny Sąd Administracyjny może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach przedstawionych przez jej autora. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przy tym jednak odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (tak NSA w uchwale z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09) Oceniając zasadność skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec treści zarzutów przedstawionych przez jej autora uznać należy że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć trzeba, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego mocą której odmówiono wznowienia postępowania. Z okoliczności faktyczno-prawnych przedmiotowej sprawy wynika, iż odmowa ta wiązała się z brakiem uznania wnioskodawcy za stronę. Ów brak miał zasadnicze znaczenie albowiem wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt. 4 kpa może żądać wyłącznie strona która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak Sąd I instancji jak i organ zasadnie uznali iż skarżąca przymiotu strony nie posiadała. Stroną w rozumieniu art. 28 kpa może być bowiem jedynie ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy określone postępowanie, ewentualnie ten, który domaga się czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym można więc mówić wtedy gdy istnieje norma prawa materialnego z której ów podmiot może wywodzić prawo lub obowiązek. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżąca nie wykazała w toku toczącego się postępowania istnienia okoliczności dających podstawę do przyjęcia, iż powinna być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Próba wykazania istnienia przymiotu strony przez odwołanie się do okoliczności związanych z wystąpieniem z wnioskiem o uwłaszczenie w trybie art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali (Dz. U z 2001 r. Nr 111, poz. 1196) nie może być skuteczna albowiem nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdujących się tamże naniesień budowlanych (art. 28 ust. 1 i 2 w/w ustawy) musi być potwierdzona decyzją właściwego wojewody (art. 29 ust. 1 tejże ustawy). Bezsporne jest jednak to, że [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. ani też jej poprzednik prawny nigdy takiej decyzji nie uzyskali. Oznacza to, iż podmiot ten w żadnym razie nie może być uznany za legitymujący się prawem użytkowania wieczystego gruntu. Należy zwrócić uwagę także na to, iż uzyskanie praw przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy możliwe jest wyłącznie wówczas gdy grunty, o których mowa w tym przepisie pozostają własnością Skarbu Państwa. Sporne nieruchomości takiego statusu nie mają i nigdy nie miały. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1955 r. w części dotyczącej tychże nieruchomości zostało bowiem uznane za nieważne ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. ([...]). Nie oznacza to przy tym nieważności datującej się od dnia wydania orzeczenia w tym przedmiocie. Stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa ma bowiem charakter deklaratoryjny i oznacza, iż decyzja której nieważność stwierdzono była nieważna od momentu jej podjęcia. Mamy tu więc do czynienia ze swoistą reaktywacją prawa własności po stronie podmiotu, który to prawo utracił. Uznanie, iż działanie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji jest działaniem ex tunc prowadzi do oczywistego wniosku, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem spornej nieruchomości zaś skarżąca nie była i nie będzie jej użytkownikiem wieczystym na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali (Dz. U z 2001 r., Nr 111, poz. 1196) To, że skarżąca wykorzystuje sporną nieruchomość do celów prowadzonej działalności jest niewystarczające, przesądza bowiem jedynie o istnieniu jej interesu faktycznego. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny posiadanie nieruchomości (choćby samoistne) jest stanem faktycznym , którego nie należy wiązać z prawem własności ani też z prawem użytkowania wieczystego. Posiadanie nie uzasadnia więc uczestniczenia strony skarżącej w postępowaniu, którego przedmiotem jest wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o jej wywłaszczeniu. Nie może odnieść pożądanego przez autora kasacji skutku również okoliczność zawarcia umowy przedwstępnej dotyczącej tejże nieruchomości (z dnia [...] sierpnia 2005 r.) Taka umowa nie rodzi skutków prawnorzeczowych albowiem nie przenosi prawa własności. Nie daje zatem także przymiotu strony spółce z. o.o [A]. Powyższe oznacza, iż nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w pkt. 1a skargi kasacyjnej. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.sa w związku z art. 141 § 4 i art. 3 § 1p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom kasatora Sąd I instancji rozstrzygał w granicach sprawy będącej przedmiotem osądu. Stwierdzenie że nieruchomość będąca przedmiotem sporu nie stanowi własności Skarbu Państwa było wskazaniem na oczywistość prawną będącą następstwem decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o jej wywłaszczeniu. Rozważania poczynione w tym przedmiocie uznać należy nie tylko za uzasadnione ale i wręcz niezbędne zważywszy na okoliczności podnoszone przez skarżącą, które w jej ocenie miały przemawiać za uznaniem, iż jest ona stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten traktuje o wymogach formalnych uzasadnienia wyroku. Jego analiza z jednej strony z drugiej zaś uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia prowadzi do wniosku, iż nie został on naruszony. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wskazane w przywołanym przepisie. Za niezrozumiały i bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kasacja nie wyjaśnia jednak w czym miałoby przejawiać się naruszenie tego przepisu ( z pewnością bowiem nie w rzekomym wykroczeniu poza przedmiot sprawy) Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na: 1) niezastosowaniu art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) 2) pominięciu art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP Pierwszy z w/w przepisów wskazuje, iż domniemywa się że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Na powyższe domniemanie może powołać się każdy kto ma w tym interes prawny. Jest to jednak domniemanie wzruszalne (praesumptio iuris tantum) co oznacza, iż może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego, albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, bądź też w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Jeżeli więc orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości, na podstawie którego dokonano stosownych wpisów w księdze wieczystej zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w następstwie decyzji stwierdzającej jego nieważność, to nie sposób twierdzić, iż ten który został wpisany w dziale II księgi wieczystej jako jej właściciel nadal właścicielem pozostaje. Decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu jest w takim przypadku dowodem przeciwnym temu co zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie można w sposób skuteczny powoływać się na zasadę wskazaną w art. 3 ust. 1 w/w ustawy. Powyższe rozważania wskazują także w sposób jednoznaczny na bezzasadność zarzutu naruszenia przywołanych przez kasatora przepisów Konstytucji. Wbrew temu co sugeruje kasacja kwestionowany wyrok zapewnia ochronę prawną właściwemu podmiotowi tj. uczestnikowi postępowania będącemu spadkobiercą właścicieli bezpodstawnie wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 p.p.s.a.