I OSK 984/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni oraz Gminy Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni oraz Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty, o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania na rzecz J. L. i E. W. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w Gdyni, wpisaną w księdze wieczystej KW Nr[...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 687 m2 z całej nieruchomości o pow. 2.9642 ha, stanowiącej własność J. L., E. W. i R. L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Gdyni, wpisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 687 m2 z całej nieruchomości o pow. 2.9642 ha, stanowiącej własność J. L., E. W. i R. L. oraz przyznało na rzecz J. L., E. W. i R. L. odszkodowanie za grunt w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. spadkobiercy byłych właścicieli – J. L., K. S., B. L., E. W., R. L. i D. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, ponieważ decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą bez udziału biegłych. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. w części dotyczącej odszkodowania, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94). Z ustaleń organu wynika, że pismem z dnia [...] maja 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zawiadomiło J. L., E. W. i R. L. o terminie i miejscu rozprawy odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień [...] maja 1972 r. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej; opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z rozprawy z dnia [...] maja 1972 r. wynika, że organ wywłaszczeniowy, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nie powołał biegłych, a tym samym nie wysłuchał na rozprawie opinii, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister Infrastruktury stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 21 ww. ustawy powoduje, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania dotknięta jest, w myśl art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., wadą rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie sądowym Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 16 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1817/98, LEX nr 47343, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98, OSNP 1999/6/194). Zdaniem Ministra Infrastruktury, z akt sprawy nie wynika, aby badane orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Gdyni – wykonujący zadania starosty, zarzucając decyzji: po pierwsze – błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która miała wpływ na wynik orzeczenia; po drugie – błędną interpretację art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; po trzecie – naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.; po czwarte – naruszenie art. 80 k.p.a. Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, a decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym – jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja, o której stwierdzenie nieważności wniesiono, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, jak zauważył WSA w Warszawie, wywłaszczenie nieruchomości i przyznanie odszkodowania nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), a tym samym prawidłowo organ uznał, iż to w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy oceniać kwestionowaną decyzję. Sąd I instancji przytoczył przy tym treść przepisu art. 21 ustawy tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. W myśl tego przepisu, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej; opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Zdaniem Sądu, przepis ten został sformułowany jasno i precyzyjnie i nie wymaga interpretacji. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd I instancji stwierdził, że z przepisu tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że aby można było ustalić odszkodowanie, organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej obowiązany był wyznaczyć rozprawę a na rozprawie wysłuchać opinii biegłych. Z kolei, opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wobec powyższego, oznaczało to, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość musiało być poprzedzone wyznaczoną rozprawą oraz wysłuchaniem na niej opinii biegłego (biegłych). Odnosząc powyższą regulacje do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że organ wywłaszczeniowy nie powołał biegłych i nie wysłuchał na rozprawie ich opinii, a w konsekwencji nie spełnił warunku koniecznego do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Według Sądu, w zestawieniu z niebudzącą wątpliwości interpretacją przepisu art. 21 oznacza to, że ustalenie odszkodowania bez powołania biegłych i wysłuchania ich na rozprawie, rażąco naruszyło prawo. Tym samym Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie WSA w Warszawie odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w którym wyjaśniono pojęcie "rażącego naruszenia prawa" (wyroki NSA: z dnia 10 lipca 2007 r. II OSK 1032/06, LEX nr 368207, z dnia 16 kwietnia 1999 r. IV SA 1817/98, LEX nr 47343 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98). Przy czym, w zakresie powołanego wyroku Sądu Najwyższego, WSA w Warszawie zaznaczył, że w wyroku tym uznano, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego (art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). W tej sytuacji WSA w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zaskarżając wyrok w całości, Prezydent zarzucił wyrokowi Sądu I instancji rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że biegli winni osobiście brać udział w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego odszkodowania. Prezydent zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu. Z tych przyczyn Prezydent wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że uchybienia proceduralne, które poprzedziły wydanie decyzji nie mogą stać się przyczyną jej unieważnienia, jeżeli sama decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, wydana kilkadziesiąt lat temu, odpowiadała prawu, o czym świadczą sporządzane w analogicznych sprawach operaty szacunkowe potwierdzające, iż odszkodowania ustalane były w sposób prawidłowy – zgodnie z obowiązującymi wówczas prawem. W ocenie kasatora, Sąd I instancji nie wykazał, że brak biegłego na rozprawie miał charakter rażącego naruszenia prawa, i że wywołało to skutki niemożliwe do uzasadnienia z punku widzenia praworządności. Wedle kasatora, WSA w Warszawie dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ z treści tego przepisu nie wynika, a tak przyjął Sąd, iż biegli mieli być osobiście obecni na rozprawie. Nadawanie zatem odmiennego znaczenia ww. przepisowi, wbrew jego literalnemu brzmieniu, pozbawione jest, zdaniem Prezydenta, uzasadnienia. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się też z twierdzeniem Sądu I instancji co do niebudzącej wątpliwości wykładni tego przepisu i zwrócił uwagę, że wykazana powyżej niejednoznaczność art. 21 cyt. ustawy wyklucza również możliwość jego rażącego naruszenia, a to w dalszej konsekwencji oznacza, że Sąd dopuścił się także błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, niewskazano także jaki wpływ stwierdzone uchybienie miało na wysokości ustalonego w sprawie odszkodowania. Ponadto instytucja stwierdzenia nieważności postępowania nie ma na celu usuwania ewentualnych wad postępowania administracyjnego, ale służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć. Należało zatem badać, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, tym bardziej, że strony postępowania nie wykazywały niezadowolenia ze skutków, jakie decyzja ta wywołała. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Prezydent Miasta Gdyni podniósł, że wyrok Sądu Najwyższego, na który powołał się Sąd Administracyjny, dotyczył sytuacji, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny – bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej – a takiej sytuacji w rozpatrzonej sprawie w ogóle nie stwierdzono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi natomiast w przypadkach enumeratywnie wskazanych w treści art.183 § 2 P.p.s.a., tj. jeżeli: 1. droga sądowa była niedopuszczalna, 2. strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, 3. w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym, albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona, 4. skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, 5. strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, 6. wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Na gruncie rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zachodzi nieważność postępowania uzasadniona przyczynami, o których mowa w art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj. strona pozbawiona została możliwości obrony swoich praw. Otóż, należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania na rzecz J. L. i E. W. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w Gdyni, wpisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 687 m2, stanowiącą własność J. L., E. W. i R. L. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej za strony tego postępowania uznani zostali spadkobiercy ww. osób tzn. J. L., D. S., B. L., K. S., R. L. i E. W. Osoby te zostały uznane również za strony postępowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie adnotacji dokonanej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki sądowej powziął jednak wiadomość o śmierci K. S., a ze skróconego odpisu aktu zgonu wynikało, że osoba ta zmarła w dniu [...] kwietnia 2008 r. Następnie Sąd I instancji ustalił spadkobierców zmarłej K. S. i załączył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w Sopocie Wydział [...] Cywilny z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt [...], mocą którego stwierdzono, że spadek po K. S. nabyli na podstawie ustawy: mąż M. K. S., syn M. B. S. i syn Ł. R. S. – każdy w 1/3 części spadku. Sąd ustalił także adresy ww. spadkobierców. Zarządzeniem z dnia 11 grudnia 2008 r. sprawa została skierowana na rozprawę, a na podstawie kolejnego zarządzenia z dnia 15 grudnia 2008 r. o terminie rozprawy zawiadomiono skarżącego, organ oraz uczestników postępowania w osobach J. L., B. L., E. W., R. L. oraz D. S. O terminie rozprawy nie zawiadomiono natomiast spadkobierców zmarłej K. S. W konsekwencji należy uznać, że rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przeprowadzona została bez uprzedniego zawiadomienia następców prawnych uczestniczki postępowania K. S., co spowodowało pozbawienie ich możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu. Jak należy bowiem wskazać, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1124/07 (LEX 438951), strona pozbawiona jest możności obrony swych praw, jeżeli na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnej rozprawie przed wydaniem wyroku. Chodzi przy tym o rzeczywiste pozbawienie strony obrony swych praw i działania w postępowaniu. Na gruncie rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że interes prawny wynikający z następstwa prawnego po byłych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczyło postępowanie nadzorcze, dawał podstawę do udziału w postępowaniu przed sądem na prawach strony. Pozbawienie natomiast przez Sąd I instancji możliwości udziału w postępowaniu ww. następców prawnych, a przez to obrony swych praw, traktowane musi być w kategoriach okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Powyższa wada powodująca nieważność postępowania obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż pozbawienie strony możności obrony swych spraw powoduje, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli – niezależnie od jej wyniku – orzeczenie to podlega uchyleniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.