I SA/Wa 581/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. S. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...], opiniujące pozytywnie stanowiący załącznik wstępny projekt podziału nieruchomości KW [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że Prezydent W. postanowieniem wydanym z urzędu pozytywnie zaopiniował stanowiący załącznik wstępny projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości, twierdząc w uzasadnieniu, że planowany podział nieruchomości dokonywany jest w związku z realizacją celu publicznego jakim jest budowa ulicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu zażalenia H. S. stwierdziło, że postanowienie z dnia [...] września 2006 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, dotyczy nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Miasta W., a znajdującej się we współwładaniu skarżącej, co potwierdza dołączona do akt sprawy informacja z rejestru gruntów oraz zgromadzony materiał dowodowy; zaopiniowanie wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zgodnie z art. 93 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiniuje – na zasadzie art. 93 ust. 4 ustawy - m. in. prezydent miasta, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Postanowienie wydane w tym zakresie ma charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi ono jeden z etapów podziału nieruchomości. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Zgodnie z art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można również dokonać z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wymieniony w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, iż podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W., jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym jest – zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pojęcie drogi publicznej należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w świetle których drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zależności od znaczenia drogi w całej sieci drogowej kraju zostały one podzielone na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Z kolei inne kryterium wprowadza rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Dzieli ono drogi na autostrady, ekspresowe, główne ruchu przyspieszonego, główne, zbiorcze, lokalne i dojazdowe. Kolegium, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt IV SA 992/87 (publ. ONSA 1989) wskazało, że zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że nieruchomość oznaczona nr ew. [...] z obrębu [...] objęta jest decyzją z dnia [...] maja 2005 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i przeznaczona jest w części pod budowę ulicy [...] na odcinku ulicy [...] do ulicy [...]. Budowa drogi publicznej w rozumieniu powołanych przepisów stanowi realizację celu publicznego. Zatem, realizacja celu publicznego pozwala na wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości na mocy art. 93 ust. 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. S.; wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia ze względu na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca podniosła, że planowany wstępny projekt podziału został dokonany w sposób uniemożliwiający racjonalne zagospodarowanie powstałej w wyniku podziału nieruchomości, co narusza dyspozycję art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem powstałe na skutek projektowanego podziału działki nie będą nadawały się do samodzielnego zagospodarowania na jakiekolwiek cele; wstępny projekt podziału stanowiący załącznik do postanowienia z dnia [...] września 2006 r. sporządzony został niezgodnie z właściwą dla tego dokumentu formą określoną przepisami § 3 pkt 3–6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, jak również nie odpowiada przepisom art. 93 ust. 3b powołanej ustawy oraz § 4 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia; zarówno organ I jak i II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na wstępnym projekcie podziału nieruchomości niespełniającym wymogu zgodności z planem miejscowym i pozbawionym wartości dowodowej przez co oba organy naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami; żaden z organów orzekających w sprawie nie odniósł się do faktu, że zabudowana nieruchomość będąca przedmiotem podziału stanowi nieruchomość będącą własnością gminy – Miasta W. i znajduje się we współużytkowaniu wieczystym skarżącej, co wyklucza możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i postanowienie poprzedzające nie naruszają prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]; postępowanie w sprawie dokonania podziału zostało wszczęte z urzędu. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm), podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, natomiast zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a celem publicznym, w rozumieniu art. 6 pkt 1 tej ustawy, jest, m. in., wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Należy zatem stwierdzić, że zasadą jest dokonywanie podziału nieruchomości (jeżeli projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a bez wniosku właściciela, czyli z urzędu, podziału nieruchomości można dokonać jedynie w przypadkach wskazanych w przepisach ustawy, m. in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych, a więc także wtedy, gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej. W sprawie niniejszej postępowanie podziałowe wszczęte zostało przez Prezydenta W. z urzędu, który postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] niezbędnej do zrealizowania inwestycji, polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku ulicy [...] do ulicy [...], z kanalizacją, odwodnieniem, oświetleniem i zabezpieczeniem kabli energetycznych. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że grunt wydzielony z przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony do realizacji celu publicznego wskazanego w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określone zostały w ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z decyzji tej wynika, iż pozyskanie terenu niezbędne jest pod budowę ulicy klasy lokalnej o szerokości 6,0 m i długości ca 150 m o nawierzchni asfaltobetonowej oraz chodników i wjazdów z kostki brukowej, kanalizację, odwodnienie i oświetlenie. Oznacza to, że projektowaną ulicę należy zaliczyć do kategorii drogi publicznej, o jakiej mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm), do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 20 października 2000 r. sygn. akt III SA 1432/99, LEX nr 47974, każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy z 1985 r., o drogach publicznych). Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w zupełności. Sąd podziela stanowisko organu, że budowa drogi publicznej stanowi realizację celu publicznego, co pozwala na wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości na podstawie art. 93 ust. 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.