I SA/Wa 539/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku J. K. (dalej powoływany jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] września 1950 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] "B" (dawniej Nr "A"), ozn. Nr hip. [...] oraz stwierdzającego przejście na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny: Opisana powyżej nieruchomość stanowiąca własność J. i K. małżonków K. przeszła na własność gminy W. z dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej powoływany jako "dekret [...]"). Po rozpatrzeniu wniosku poprzednich właścicieli z dnia 20 lutego 1949 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości oraz wniosku z dnia 2 marca 1949 r. o przywrócenie terminu do jego wniesienia, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Organ podniósł, że powyższa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy dnia 16 sierpnia 1948 r., w związku z czym termin do złożenia wniosku upłynął dnia 16 lutego 1949 r. W dalszej kolejności orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] (pod cyfrą "[...]" wpisano również "[...]") Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło J. i K. K. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] "B" nr hip. [...] uzasadniając rozstrzygnięcie niemożnością pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem nieruchomości wg opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. orzeczenia Minister Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. pozostawił w mocy zaskarżone orzeczenie. W tej samej sprawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1950 r. nr [...] ("[...]" nadpisano na "[...]") Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło J. i K. K. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] "A" nr hip. [...] oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na nieruchomości przechodzą na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1950 r. odmówiono wnioskodawcom przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wnioskiem z dnia 13 października 1998 r. skarżący – jeden z następców prawnych poprzednich właścicieli, wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności tego orzeczenia wskazując, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy doręczenie orzeczenia z dnia [...] czerwca 1950 r. K. i J. K. i uznanie ich za strony postępowania dotyczącego przywrócenia terminu, nie oznacza faktycznego przywrócenia terminu. Na skutek wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 3281/01 uchylił powołaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że co do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] "B" (dawniej "A") wydano co najmniej dwie decyzje - z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz z dnia [...] września 1950 r. W ocenie Sądu organ powinien rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1950 r. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd wskazał również, iż niezależnie od zarzutów skargi zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 Kpa. Postępowanie toczyło się bowiem bez udziału R. K. – drugiego obok skarżącego następcy prawnego poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1951 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. W uzasadnieniu wskazano, że skoro wniosek o przyznanie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości został złożony po upływie ustawowego terminu, to brak było podstaw do jego merytorycznego rozpatrzenia (tj. przy uwzględnieniu kryteriów z art. 7 ust. 2 dekretu). W tej sytuacji orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. rażąco naruszają prawo. W tym stanie faktyczny i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji dekretowej z dnia [...] września 1950 r. i stwierdziło, że z punktu widzenia przepisów proceduralnych nie można przyjąć, iż sam fakt wydania decyzji w sprawie, w której wcześniej została wydana decyzja nieostateczna, przesądza o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu tej późniejszej decyzji. Skoro w punkcie 3 tego przepisu ustawodawca zastrzegł, że nieważna jest decyzja wydana w sprawie rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną, to decyzja wydana w sprawie rozstrzygniętej uprzednio decyzją nieostateczną nie może być zawsze nieważna. Przyjęcie odmiennego zapatrywania oznaczałoby uznanie wyrazu "ostateczną" w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa za zbędny. Organ wskazał, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. jako adres nieruchomości wskazano ul. [...] "B", zaś w orzeczeniu z dnia [...] września 1950 r. - ul. [...] "A". Wprawdzie w obu rozstrzygnięciach podano nr hip. nieruchomości [...], jednak nie można wykluczyć, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. zostało wydane omyłkowo, bez uwzględnienia faktu przekroczenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Reasumując Kolegium wskazało, że orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, które jednak nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] września 1950 r. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w swojej poprzedniej decyzji i stwierdził, że złożenie wniosku dekretowego z naruszeniem 6 miesięcznego terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu [...] powoduje, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku dekretowego. Skarżący nie zgodził się z tą decyzją i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze stwierdził, iż zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 10 stycznia 2003 r. oraz zaprzecza wskazaniom tego wyroku. Zdaniem skarżącego NSA jednoznacznie wskazał, że decyzja dekretowa z dnia [...] września 1950 r. jest drugą decyzją w tej samej sprawie i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. W przedmiotowej sprawie fundamentalne znaczenie ma kwestia, która umknęła uwadze zarówno organu jak i skarżących, że Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2004 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1951 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny ("stwierdza nieważność" - art. 156 k.p.a. ze skutkiem ex tunc - od dnia wydania decyzji unieważnionej), co w przedmiotowej sprawie oznacza, że nie można w ogóle brać pod uwagę faktu wydania orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. Tym samym tracą na aktualności wszelkie rozważania dotyczące tego czy orzeczenie z [...] września 1950 r. było drugim orzeczeniem w tej samej sprawie. 3. W związku z powyższym nie można uznać za zasadny zarzut zawarty w skardze, iż zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2003 r., ponieważ po wydaniu tego wyroku Minister Infrastruktury wyeliminował z obrotu prawnego orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W związku z powyższym – z uwagi na zmianę stanu faktycznego - ocena prawna zawarta w powołanym wyroku nie mogła wiązać organu. Nie doszło więc do naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). 4. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wniosek dekretowy został złożony z naruszeniem 6 miesięcznego terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, co uniemożliwiało ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy w odniesieniu do przedmiotowego gruntu. Dlatego rację ma organ w zaskarżonej decyzji wskazując, że przekroczenie powołanego terminu powodowało, że właściwy organ mógł wydać tylko i wyłącznie decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Nie można więc uznać, że orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wydał je uprawniony do tego organ działając na skutek wniosku poprzednich właścicieli. Nie wiadomo zatem w jaki sposób powołane orzeczenie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 Kpa. 5. Przedmiotem postępowania nadzorczego był wyłącznie wniosek skarżącego z 13 października 1998 r. dotyczący wzruszenia powołanego orzeczenia z [...] września 1950 r. W aktach sprawy znajduje się również wniosek skarżącego z 3 lipca 2006 r. (s. 137 akt administracyjnych) zawierający żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z [...] września 1950 r. nr [...], jednak wniosek ten nie był przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. 6. Należy więc stwierdzić, że organ w zaskarżonej decyzji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z uwagi na fakt, że orzeczenie to zostało wydane zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Przy tym całkowicie zbyteczne były dywagacje organu w kwestii relacji orzeczenia z [...] września 1950 r. do wcześniejszego orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r., które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w kwietniu 2004 r. Kwestia ta nie ma jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. 7. Zarzuty skargi są więc całkowicie chybione i nie mogły być uwzględnione. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie określonym w art. 134 ppsa Sąd nie stwierdził, aby wystąpiły inne niż wskazane w skardze uchybienia obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności. W okolicznościach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. miało obowiązek odmówić stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia z [...] września 1950 r. Dlatego skarga jako całkowicie nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.