I OSK 95/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 300/08 w sprawie ze skargi A. S. i S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia pracownika uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wyrokiem z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 300/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia pracownika oraz uchylił poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Bełchatowa z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu [...] stycznia 2008 r. A. S. – wspólnik A.S. S. s.c. wystąpiła do Prezydenta Miasta Bełchatowa z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika M. G. Prezydent Miasta Bełchatowa postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], na podstawie art. 59 § 1 i art. 123 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika M. G., wskazując, że zostały co prawda spełnione przesłanki określone w art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), to jednak nie został spełniony warunek określony w ust. 7 tego przepisu, zgodnie z którym dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu. W ocenie organu z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika, aby uchybienie terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Od tego postanowienia A. S. złożyła pismo zatytułowane "odwołanie" (które potraktowane zostało przez organy jako zażalenie), wskazując, że uchybienie terminu nastąpiło z powodu błędnej interpretacji w zakresie terminu do złożenia wniosku. W ocenie składającej zażalenie, termin trzech miesięcy liczy się od daty otrzymania zaświadczenia o ukończeniu praktycznej nauki zawodu, wydanego przez Cech Rzemiosł Różnych, a nie od daty zdania egzaminu przez ucznia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim postanowieniem dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], uchyliło powyższe postanowienie, wskazując, że instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. Organ zwrócił uwagę, że w art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty ustawodawca uzależnił prawo do dofinansowania między innymi od warunku, że uprawniony do otrzymania dofinansowania złoży wniosek w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy. Zdaniem organu odwoławczego, przepis ten nie zawiera norm postępowania, a jedynie warunki materialnoprawne jakie należy spełnić. W związku z tym, w ocenie Kolegium, uznać należy, że termin określony w tym przepisie ma charakter materialnoprawny, gdyż pozostaje poza jakimkolwiek postępowaniem, zatem nie ma podstaw prawnych jego przywrócenia. Na to postanowienie A. S. i S.S.– wspólnicy A.S S. s.c. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ponownie podnosząc okoliczność niezawinionego uchybienia terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Wyrokiem z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 300/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz uchylając poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Bełchatowa z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie doszło do naruszeń prawa procesowego skutkujących taką wadliwością zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta Bełchatowa z dnia [...] lutego 2008 r., które wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Sąd wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, iż prawo do dofinansowania kosztów kształcenia nie powstaje z mocy prawa (ex lege), nawet jeśli określony podmiot faktycznie spełnia warunki do ich uzyskania. Ustawodawca przyjął bowiem, że prawo do dofinansowania – po spełnieniu przesłanek przewidzianych w ustawie – przyznaje się na wniosek. Natomiast prawo do dofinansowania nabywa się w każdym przypadku na podstawie decyzji właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a decyzja taka ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej, co oznacza, iż organ ma obowiązek je przyznać pracodawcy, który złożył wniosek (w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy) i równocześnie spełnia prawem przewidziane warunki. Termin do złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 70b powołanej ustawy o systemie oświaty jest terminem prawa materialnego, a jego dochowanie wywołuje skutek w postaci powstania prawa do dofinansowania i skutek ten stwierdza organ administracji w decyzji opartej na przepisie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że można przywracać jedynie terminy dotyczące czynności procesowych, natomiast terminów prawa materialnego nie można przywrócić. Oznacza to, że organ administracji, do którego trafia wniosek o przywrócenie terminu prawa materialnego musi odmówić wszczęcia postępowania w tej kwestii, gdyż do terminów prawa materialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji termin do złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów na kształcenie młodocianego pracownika, przewidziany w art. 70b ustawy o systemie oświaty, jest terminem prawa materialnego, zatem stronie nie służyło prawo wniesienia wniosku o jego przywrócenie. W związku z tym Sąd stwierdził, iż postanowienia organów zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Przechodząc do rozważań dotyczących dalszych wadliwości postanowienia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, Sąd wskazał, że treść art. 138 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do wydania orzeczenia uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie i nierozstrzygnięcia co do dalszego biegu postępowania w sprawie, albowiem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, jest zobowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sposób rażący narusza art. 138 § 1 k.p.a., gdyż jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w tym przepisie. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu wszczętym na skutek prawidłowo wniesionego zażalenia (odwołania), jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta Bełchatów z [...] lutego 2008 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika M. G. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie postanowienia o zapadłej treści. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można podzielić poglądu, że organ drugiej instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia polegającego wyłącznie na wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia. Wskazano bowiem, że skoro termin do złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika jest terminem materialnoprawnym, to organ pierwszej instancji otrzymując wniosek skarżących o przywrócenie terminu, powinien postępowanie umorzyć. Skoro jednak dokonał innego rozstrzygnięcia, to jest wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wyżej wymienionego wniosku, to Kolegium zobligowane było wyeliminować z obrotu prawnego takie postanowienie poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem organu nie ma w tym przypadku odpowiedniego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący umorzenie postępowania, który to przepis odnosi się do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia przez Kolegium postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie wymagała ona uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie było też podstaw do utrzymania zaskarżonego postanowienia, czy umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a.). W związku z tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie zgodziło się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że postępowanie Kolegium dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zobligowany był bowiem z jednej strony wyeliminować z obrotu prawnego niezgodne z prawem postanowienie, a z drugiej jego rozstrzygniecie nie mogło naruszać prawa. Zdaniem organu natomiast, zastosowanie wprost jednego z trybów art. 138 § 1 k.p.a., doprowadziłoby do takiego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna częściowo posiada usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 70b ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy. Do wniosku należy dołączyć kopie dokumentów wymienionych w pkt 1–3 art. 70b ust. 7 ustawy. O tym, że nauka zawodu kończy się egzaminem przesądza § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz.U. Nr 60, poz. 278 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie młodociany – M. G. zdał egzamin w dniu [...] września 2007 r., podczas gdy pracodawca wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia ww. złożył w dniu [...] stycznia 2008 r., a więc po upływie 3-miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uznały, że termin określony w art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a. Jednolite jest bowiem stanowisko doktryny i judykatury, iż tylko terminy procesowe mogą podlegać w przypadku ich uchybienia przywróceniu, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 333). Oznacza to, że w przypadku niezachowania terminu materialnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania art. 58 i art. 59 k.p.a., zaś upływ terminu, w którym strona mogła skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne winien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku wynikającego z art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty z uchybieniem terminu organ nie może orzec o jego przywróceniu, ponieważ termin ten z uwagi na swój materialnoprawny charakter nie podlega przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a. Nie można zgodzić się jednak z argumentacją Sądu I instancji co do rodzaju rozstrzygnięcia jakie w takiej sytuacji (złożenie wniosku z uchybieniem terminu) powinien wydać Prezydent Miasta Bełchatowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec niedopuszczalności przywrócenia takiego terminu rozpoznawanie wniosku jest bezprzedmiotowe z tym, że organ administracji wobec treści art. 126 k.p.a. niewątpliwie nie może wydać incydentalnego postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie rozpoznania tego rodzaju wniosku, gdyż art. 105 k.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania. Prawidłowe i racjonalne działanie organu w takim przypadku winno prowadzić do wydania orzeczenia w przedmiocie zgłoszonego żądania strony i rozstrzygać je negatywnie z uwagi na niezachowanie terminu warunkującego skuteczność dochodzenia danego żądania obwarowanego terminem. Powyższe oznacza, iż Prezydent Miasta Bełchatowa pomimo częściowo błędnego uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. poprawnie orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego. Uchylenie zatem ww. postanowienia przez Sąd I instancji było nieprawidłowe. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej w kwestii zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W całości należy przychylić się do zaprezentowanego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim rażąco narusza prawo. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, Lex nr 51249, stwierdził, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z przepisu art. 138 § 1 k.p.a. nie wynika dla organu odwoławczego możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) bez jednoczesnego zawarcia w orzeczeniu jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do wydania postanowienia na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.