II SA/Lu 541/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. Z. kwotę 200 zł /dwieście/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...]znak : [...] w sprawie ustalenia na wniosek S. Z. warunków zabudowy działki nr 18 położonej w B., na której miała zostać zrealizowana budowa budynku mieszkalnego i gospodarczo – garażowego. Podstaw nieważności organ nadzoru dopatrzył się w wadliwym określeniu w decyzji dostępu inwestycji do drogi publicznej, którego w istocie nie było, co według art.61 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz.717 ze zmianami) stanowiło podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócono uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza jednoznacznie stwierdzono, iż działka nr 18 nie ma formalnego dostępu do drogi publicznej , a inwestor korzystał z przejazdu do swojej działki przez działkę nr 25 za milcząca zgodą jej właścicieli, bez ustanawiania służebności przejazdu w sposób przewidziany prawem. Ponieważ istniejący przejazd został zaorany S. Z. wystąpił do sądu o ustanowienie drogi koniecznej. Zdaniem Kolegium organ wydający decyzję o warunkach zabudowy miał z urzędu obowiązek sprawdzenia czy zostały spełnione warunki wszystkie warunki wymienione w powołanym art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem nie budzącego wątpliwości przepisu ustawy stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa co obligowało Kolegium do stwierdzenia jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zaznaczył, że wbrew ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego posiadał i posiada dostęp do drogi publicznej , prowadzący jednak w inny sposób, niż przez działkę nr 25. Na potwierdzenie czego przedstawił pismo A.Ć. oraz pismo Nadleśnictwa z dnia [...] w którym to prawnie i jednoznacznie potwierdza się istnienie innej drogi dojazdowej do jego działek nr. 17, 16 i 18. Skarżący wyjaśnił, że sprawa o ustanowienie drogi koniecznej dotyczy wyłącznie innej, dużo krótszej i wygodniejszej trasy, która umożliwi jednocześnie dostęp do jego działki nr 18 jak i do działek jego sąsiadom M.S. i S. B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Podkreślono ponadto, że we wspomnianym w skardze piśmie Nadleśnictwa nie jest wskazana działka nr 18 , do której dojazd miałby prowadzić przez tereny Nadleśnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji. Stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, a także wyrażonej w zdaniu drugim tego przepisu regule, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji zgodzić należy się ze stanowiskiem, że z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art.156 § 1 pkt.2 kpa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się , że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (wyroki NSA z 4 lipca 1996 r. II SA 1621/95, z 31 stycznia 1994 r. II SA 771/93 , 9 września 1989r II SA 1249/97 Legalis oraz wyroki Sądu Najwyższego z 22 października 1987 r. III CRN 314/87 publ. OSP z. 1 z 1989 r., poz. 4 i z 16 lutego 1994 r. III ARN 1/94 publ. OSN z. 1 z 1994 r. poz. 1). Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, obowiązkiem zaś organu stwierdzającemu nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 i V SA 436-466/92 ). Na tak rozumiane pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa wskazywał Sąd Najwyższy, który w uchwale z dnia 18 listopada 1993r. ( III ARN 56/93 OSNC 1994/5/116 ) podkreślił, że "rażące naruszenie prawa" jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze (uzasadnia ją bowiem w konkretnej sprawie odstąpienie od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych), wymagającym przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji RP wskazanie o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego i udowodnienia, dlaczego uznano je w konkretnej sprawie za rażące. W rozpoznawanej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Organ nadzoru dowodził rażącego naruszenia art.61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ), według którego jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu do drogi publicznej. Zauważyć jednak należy, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] o warunkach zabudowy zawiera warunki także w zakresie komunikacji poprzez stwierdzenie "zjazd na działkę ( istniejący ) przez wydzielony dojazd z drogi gminnej nieurządzonej’’. Fakt, że dostęp ten jest kwestionowany, nie oznacza, że decyzja rażąco narusza prawo. Ocena ta wynika z charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd o samodzielności i odrębności tego postępowania. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać ( wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003r. III SA 1473/01 Legalis ). W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzeniu nieważności decyzji powinien zostać poprzedzony badaniem, czy dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art.2 ust.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rzeczywistości istnieje. Wynika to z podnoszonego przez skarżącego argumentu o możliwości dojazdu do swojej działki w inny sposób, niż przez działkę nr 25, co potwierdza powoływane przez niego pismo Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia 12 listopada 2007r o możliwości dojazdu do działek nr 25, 20/2, 17, 15 i 12 drogą wewnętrzną biegnącą pomiędzy nieruchomościami Nadleśnictwa i działkami prywatnymi. Odrzucenie argumentacji skarżącego z powołaniem się jedynie na okoliczność, że w powołanym piśmie nie wskazano działki nr 18 na której miała zostać zrealizowana inwestycja jest nie do zaakceptowania w sytuacji, gdy skarżący podał, że jest właścicielem działek nr 18, 16 , 17 , które jak widać na załączonej do akt mapie sytuacyjnej graniczą ze sobą, a nadto, że stan taki istniał w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, czego organ nadzoru nie wziął w ogóle pod uwagę. Przedmiotem oceny organu nadzoru są wyłącznie kwestie prawne. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji są to kwestie materialnoprawne, taki bowiem charakter mają kwalifikowane wady wymienione w art.156 § 1 pkt.1 – 6 kpa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy założeniu, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje wada tkwiąca w samej decyzji z której wynika oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną nie można dopatrzeć się w powołanym zapisie decyzji o ustaleniu warunku zabudowy kwalifikowanego naruszenia prawa. Uzasadnieniem dla poparcia stanowiska organu nadzoru nie może być wszczęcie przez skarżącego postępowania sądowego o ustanowienie drogi koniecznej przez działkę nr 25, co miałoby potwierdzać brak dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego nie budzi bowiem wątpliwości, że odpowiedni dostęp do drogi publicznej o jakim stanowi art. 145 § 1 k.c oznacza nie tylko sytuację całkowitego braku takiego dostępu, ale także taką, gdy nieruchomość ma wprawdzie dostęp do drogi , ale jest on nieodpowiedni z punktu widzenia zgodnego z przeznaczeniem korzystania z tej nieruchomości . Chodzi więc o to, by połączenie z drogą publiczną zapewniało wszelką niezbędną – ze społeczno – gospodarczego punktu widzenia – łączność z tą drogą , umożliwiając normalne , gospodarcze korzystanie z nieruchomości ( wyrok SN z dnia 7 lipca 1999r. II CKN 786/98 OSNC 2000/2/34 , postanowienie SN z dnia 14 września 2000r V CKN 1306/00 Legalis). O możliwości ustanowienia drogi koniecznej nie przesądza zatem fakt, że dostęp do drogi publicznej już istnieje. W uchwale z dnia 14 sierpnia 1985r III CZP 44/85 ( OSNC 1986/7-8/106 ) Sąd Najwyższy przyjął, że nieodpowiedniość dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art.145 § 1 k.c może w szczególnie uzasadnionych przypadkach polegać na tym, że nieruchomość ta przylega wprawdzie do drogi publicznej , jednak przejazd tą drogą przez znaczną część roku jest utrudniony lub niemożliwy, ze względu na jej zły stan techniczny. W rozpoznawanej sprawie skarżący wyjaśnił, i nie zostało to zakwestionowane, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej ma na celu ustanowienie dogodniejszego dla niego dojazdu, niż wskazywany w piśmie Nadleśniczego Nadleśnictwa, który biegnie przez tereny leśne. W świetle powyższego nie sposób zarzucić skarżącemu, że wnosząc o ustanowienie drogi koniecznej potwierdza brak dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art.61 ust.1 pkt.2 w związku z art.2 pkt.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego zastrzeżenia budzi także sposób podjęcia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jedn. Dz.U z 2001r Nr 79, poz. 856 ze zmianami ) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art.67 § 2 pkt.4 kpa z rozprawy sporządza się protokół. Jest on jednym z istotniejszych elementów akt administracyjnych , który w sposób obiektywny odzwierciedla przebieg tego posiedzenia. Z chwilą jego podpisania stanowi także dokument urzędowy w rozumieniu art.76 § 1 kpa. Z treści powołanego przepisu wynika natomiast, że w zasadzie protokołu nie sporządza się z posiedzenia niejawnego, choć z treści art. 67 kpa nie sposób wywieść, wobec użytego sformułowania "w szczególności’’ , niedopuszczalności dokumentowania w tej formie także posiedzenia niejawnego. Tak też , zdaje się, rozumie ten zapis Kolegium , skoro w aktach sprawy znajduje się protokół z posiedzenia niejawnego datowany na dzień 28 maja 2008r. Wynika z niego, że była na nim referowana sprawa skarżącego. W tym też dniu została wydana zaskarżona decyzja. Była ona jednak podjęta w innym składzie, niż by to wynikało z samego protokołu. Jeśli zatem stosownie do art. 17 ust.2 ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia to podjęcie decyzji przez inny skład orzekający , niż ujawniony w protokole posiedzenia niejawnego , stwarza wątpliwość co do zachowania reguł orzeczniczych przez ten organ. Podkreślić też trzeba, że sporządzenie protokołu z posiedzenia niejawnego narzuca na organ konieczność zachowania warunków określonych w art. 68 § 2 kpa, co oznacza wymóg jego podpisania przez wszystkie osoby biorące w nim udział. Wbrew temu na protokole z posiedzenia niejawnego jakie miało miejsce w dniu 28 maja 2008r. widnieją jedynie podpisy przewodniczącego składu orzekającego i protokolanta, bez omówienia braku podpisów pozostałych członków składu orzekającego w sprawie. Działanie takie również należy potraktować jako naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie wiadomo, kto w rzeczywistości brał udział w naradzie poprzedzającej wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z powyższych powodów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.