II OSK 1513/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1416/08 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1416/08, oddalił skargę R. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 1996 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Zakładowi Energetycznemu S.A. w G. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej 20/0,4kV z włączeniem do sieci SN i n.n. miejscowości S. gm. W. Wskazując w uzasadnieniu decyzji zasady postępowania nieważnościowego należącego do postępowań nadzwyczajnych, organ odwoławczy powołał art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. warunkujący wydanie pozwolenia na budowę tylko temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak zauważył organ w przedmiotowej sprawie inwestor złożył wniosek w terminie i załączył zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości, na których została zaplanowana inwestycja w tym również zgodę R. J. Stąd też zarzut o braku tej zgody organ uznał za bezpodstawny, zaś analiza akt sprawy pozwoliła stwierdzić, że decyzja Wójta z [...] maja 1996 r. nie jest obarczona żadną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniało odmowę stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję GINB wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. J., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, że oświadczenie o zgodzie na przebieg linii podpisał [...] czerwca 1995 r. dla organizacji technicznej wykonującej projekt i chodziło o to, aby linia ta nie przecinała działki zainteresowanego, podczas gdy z mapy załączonej do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 1995 r. wynikało, że linia przecina działkę skarżącego w połowie. Wobec powyższego skarżący oświadczył [...] października 1995 r., że wycofuje swoją zgodę na projektowanie linii na granicy jego działki i złożył odwołanie. Jak twierdzi skarżący, nowej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1996r. nie otrzymał, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1996r. została wydana mimo braku zgody na wejście na teren jego działki nr [...]. Tym samym - zdaniem skarżącego - inwestor włamał się na jego teren i zabudował stacją trafo, a obiekt ten jest samowolą budowlaną. Z tego też powodu skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, o której dowiedział się wiosną 1997r. W ocenie skarżącego decyzja z [...] marca 2008 r. wydana w postępowaniu nieważnościowym zapadła z naruszeniem prawa budowlanego i art. 7 k.p.a., podobnie jak decyzja odwoławcza z [...] czerwca 2008 r. Ponadto skarżący zarzucił przewlekłość postępowania z art. 35 k.p.a. oraz wnosił o rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 145 k.p.a., bo dowody zawierają sfałszowany jego podpis, zaś pismo z [...] października 1995 r. potraktowano jako rzekomą zgodę na wydanie decyzji o pozwoleniu i w związku z tym wnosił o włączenie do sprawy opinii biegłego grafologa w celu weryfikacji podpisu skarżącego, a także przesłuchanie osoby odpowiedzialnej za wydanie decyzji ostatecznej - tj. Wójta Gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę R. J. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 1996 r. o pozwoleniu na budowę stacji transformatorowej, bowiem organ nadzoru nie stwierdził aby doszło do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani też by istniała jakakolwiek inna wada przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd uznał za trafne stwierdzenie organu nadzoru, co zgodne jest również ze stanowiskiem skarżącego, że oświadczenie z dnia [...] czerwca 1995 r. wyrażające zgodę na przejście linii elektrycznej napowietrznej 20 kV wraz z postawieniem stacji trafo na działce nr [...] zostało złożone przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 1995 r., a zatem odnosiło się do tej decyzji. Natomiast, jak zauważył Sąd, w toku postępowania o pozwolenie na budowę dokonywano uzgodnienia dokumentacji projektowej oraz dodatkowego uzgodnienia lokalizacji stacji trafo i wtedy też pismem z dnia [...] października 1995 r. skierowanym do Urzędu Gminy, skarżący po zapoznaniu się z lokalizacją inwestycji, wyraził zgodę na projektowaną trasę linii przesyłowej energetycznej przechodzącą przez jego działkę, z zaznaczeniem, że budowa stacji ma być w odległości nie większej niż 15 m od naroża tej działki (wzdłuż drogi gminnej). W świetle powyższego za słuszne Sąd uznał stanowisko organu, że zgoda z [...] października 1995 r. odnosi się do pozwolenia na budowę wydanego w maju 1996 r., a wskazanie jej maksymalnej odległości od naroża działki świadczy o usytuowaniu na działce z jednoczesnym zapobieżeniem postawienia obiektu na środku działki skarżącego. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie projektu z uzyskaną zgodą właściciela nieruchomości. Za chybiony i niezgodny z istniejącym w aktach dokumentem - w świetle udzielonej zgody z dnia [...] października 1995 r. - Sąd uznał zarzut skargi o nieudzieleniu nikomu zgody na przedmiotowe przedsięwzięcie i bezprawne wejście inwestora na teren działki nr [...]. Jak wskazał Sąd, inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji z [...] września 1995 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej, a do wniosku załączona była zgoda wszystkich właścicieli nieruchomości na których zaplanowana została inwestycja, na jej realizację, w tym również skarżącego. Inwestor spełnił więc warunki z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414), zgodnie z którym pozwolenie może być wydane wyłącznie temu, który złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność zaś podnoszona w skardze o niepobraniu przez skarżącego odszkodowania pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygniecie. Również bez wpływu na wynik postępowania, zdaniem Sądu pierwszej instancji, pozostaje zarzut przewlekłości postępowania z art. 35 k.p.a., te bowiem kwestie należą do odrębnego trybu postępowania. Natomiast żądanie skarżącego rozpoznania sprawy w trybie art. 145 k.p.a. nie może być uwzględnione w postępowaniu sądowym obejmującym kontrolą decyzję wydaną w trybie nieważnościowym. Tryb wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a. jest odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym w administracji, które może być przeprowadzone przez właściwe organy na wniosek strony lub z urzędu. Sąd wyjaśnił też skarżącemu, że jego wniosek o opinię biegłego grafologa celem weryfikacji podpisu nie może być uwzględniony w postępowaniu sądowym, bowiem stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Ewentualne fałszerstwo dokumentu skarżący musiałby wykazać prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Uwzględnieniu nie podlegał również dowód z przesłuchania świadków (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak podkreślił Sąd, badana w trybie nieważnościowym decyzja odnosiła się do zaprojektowanej inwestycji, na którą została wyrażona zgoda skarżącego określająca jej dopuszczalne usytuowanie na jego działce. O ile wykonanie inwestycji nastąpiło niezgodnie z projektem, to okoliczność taka nie stanowi przesłanki nieważnościowej z art. 156 k.p.a. dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku R. J. reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania: 1. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do obrazy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszenia; 2. naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem powinien mieć zastosowanie w sprawie przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uszło zaś uwadze Sądu pierwszej instancji, że w sprawie dokonania inwestycji usadowienia stacji transformatorowej na działkach nr [...],[...] i [...] powinna być załączona zgoda wszystkich właścicieli, a zatem P. G. (działka nr [...]), R. P. (działka nr [...]) oraz R. J. (działka nr [...]). W aktach sprawy nie znajduje się zgoda P. G., a znajduje się kserokopia zgody J. G. Posiadając zatem zgodę na posadowienie stacji transformatorowej osoby nie będącej stroną w sprawie, przyjąć należało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje skarżący P. G. zmarł [...] maja 1989 r., a jego syn J. G. został właścicielem działki w 2000 r. W tej sytuacji uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do prawidłowego ustalenia na jakiej podstawie J. G. jest stroną postępowania, a zatem czy posiadał prawo własności do dysponowania nieruchomością w spornym okresie. Jeżeli zaś chodzi o zgodę samego skarżącego, to – jak podniesiono w skardze kasacyjnej – udzielona ona została [...] Organizacji Technicznej do wykonania projektu. Podstawą prawną wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] była nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znak: [...] z [...] lutego 1996 r. Sąd zaś przyjął za podstawę prawną wydania decyzji ostatecznej decyzję o warunkach zabudowy wydaną w 1995 r. rok wcześniej zaskarżoną pismem z dnia [...] października 1995 r., które przyjęte zostało jako rzekoma zgoda na wydanie decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, że w związku z podnoszonymi przez niego nieprawidłowościami w zakresie doręczenia decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 1996 r., nr [...], a wręcz z sygnalizowanym faktem podejrzenia przestępstwa, koniecznym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa celem potwierdzenia twierdzeń skarżącego lub ich wykluczenia. Fakt, iż Sąd rozpoznający skargę nie mógł przeprowadzić w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dowodu z opinii biegłego nie oznacza, że takowego dowodu nie mógł przeprowadzić organ, lub wcześniej Wojewoda Ś. Dla stwierdzenia okoliczności podnoszonych przez skarżącego nie było koniecznym wszczęcie postępowania karnego, albowiem wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy była weryfikacja jego podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Wójta Gminy W. z [...] maja 1996 r. Konieczność ustalenia powyższej okoliczności uzasadniała, zdaniem skarżącego, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Zakład Energetyczny S.A. w G., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę, w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Uwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi być połączone z uznaniem, że miały one istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna formułuje zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 151 w związku z niestwierdzeniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji mimo istnienia, zdaniem wnoszącego tę skargę, przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki zarzut nie jest zasadny. Rażące naruszenie prawa wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało powiązane z zarzutem braku zgody wszystkich właścicieli działek zainteresowanych usadowieniem stacji transformatorowej. Skarżący powołuje się na brak zgody P. G. (zmarłego [...] maja 1989 r.) zastąpionej w aktach kserokopią zgody jego syna J. G., który właścicielem działki został w roku 2000. Przede wszystkim należy zauważyć, że brak udziału w postępowaniu administracyjnym określonej osoby to przesłanka wznowienia postępowania a nie jego nieważności. Ponadto taki zarzut może skutecznie podnieść tylko strona, która w postępowaniu nie brała udziału a nie inne osoby, które status strony postępowania miały. Nawet ewentualny brak zgody któregoś z właścicieli nie mógłby być skutecznie podniesiony przez inną osobę. Także zarzut fałszerstwa dokumentu to przesłanka wznowieniowa a postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest trybem odrębnym od trybu stwierdzania nieważności i jego uruchamianiem rządzą inne zasady, inne są także przesłanki wznowienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. należy również uznać go za pozbawiony podstaw. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, szczególnym. W jego ramach nie bada się całokształtu sprawy i nie rozpoznaje jej na nowo a jedynie bada czy występują wymienione w przepisie art. 156 k.p.a. przesłanki. Skarżący powoływał się na przesłankę określoną w pkt 2 pow. artykułu. Jak już wyżej wskazano, istnienia takiej przesłanki zasadnie nie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a Wojewódzki Sąd Administracyjny utrzymując jego decyzję w mocy przepisów postępowania nie naruszył. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.