I SA/Rz 577/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany NSA Maria Piórkowska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Paśko po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008r. nr. [...] 2) określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M.K. kwotę 200 (słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu wniosku z dnia 17 kwietnia 2007r., odmówił M. K., zwanemu dalej producentem rolnym, przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. W uzasadnieniu organ powołał się na wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2008r. w gospodarstwie rolnym producenta rolnego, które uzasadniały decyzję odmowną, a mianowicie nieprawidłowości dotyczące gospodarstwa w zakresie zwykłej dobrej praktyki rolniczej (brak urządzenia do gromadzenia odpadów, brak ewidencji zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, ogólny nieporządek w gospodarstwie), nieprawidłowości odnośnie powierzchni działek rolnych (zadeklarowana powierzchnia działek oznaczonych literami D, H i L przekracza powierzchnię stwierdzoną podczas kontroli) oraz nieprawidłowości związane z realizacją pakietu K01b i K01c (brak planu i rejestru działalności środowiskowej, nie przestrzeganie terminu rozpoczęcia zabiegów agrotechnicznych po 1 marca). Organ powołał się na przepisy art.51 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004r.) - określanego dalej jako Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 - oraz §15, §16 i §17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz.1809) - określanego dalej jako rozporządzenie RM z 2004r. - uzasadniające w jego ocenie odmowę przyznania w niniejszej sprawie płatności rolnośrodowiskowej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K. podnosząc, że powierzchnię gruntów we wniosku podał tak jak w rejestrze geodezji, środki ochrony roślin i nawozy składuje u R. B. z powodu kradzieży, natomiast poplony zaorał jesienią, gdyż wiosną pogoda może nie sprzyjać wczesnym siewom. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jego ocenie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, udokumentowane protokołem z czynności nr [...], który podpisał - nie wnosząc uwag, a tym samym akceptując stwierdzone nieprawidłowości - obecny przy kontroli M. K., uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy dodał, że ponowna kontrola na miejscu w dniu 14 lutego 2008r., przeprowadzona pod nieobecność M. K., potwierdziła ustalenia dotyczące powierzchni działek rolnych oraz stwierdziła, że na działkach zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego zostały zaorane poplony. Organ dokonał matematycznego wyliczenia różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku (3,43ha), a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu (2,75ha), która wyniosła 0,68ha, co stanowi 24,73% obszaru stwierdzonego. Uzasadniało to, jego zdaniem, zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej na podstawie art.51 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i nie przyznanie pomocy M. K. Dodał też, że ze względu na pierwsze wystąpienie nieprawidłowości związanych z nieprzestrzeganiem zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej dla pakietu K01 producent rolny został pouczony o skutkach wynikających z przepisu §15 rozporządzenia RM z 2004r. Natomiast w związku ze stwierdzeniem przez kontrolę na miejscu braku rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie, pomimo faktu wysłania takiego rejestru wraz z instrukcją jego wypełniania w dniu 30 listopada 2007r., organ I instancji zasadnie wstrzymał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007r. Na powyższą decyzję M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto stwierdził, że podpisując w styczniu protokół wierzył w uczciwość kontrolujących. Dodał, że wszystkie dokumenty z domu, w tym plan rolnośrodowiskowy, ukradł mu sąsiad, żeby wyrzucić go z gospodarstwa. Ponieważ zimą był po wypadku w gipsie, to nie zdążył posprzątać podwórza. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, stwierdzając, że sankcje na producenta rolnego nałożono na podstawie §16 rozporządzenia RM z 2004r., za brak planu działalności rolnośrodowiskowej, brak rejestru działalności rolnośrodowiskowej oraz nieprzestrzeganie terminu rozpoczęcia zabiegów agrotechnicznych po 1 marca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu przedmiotowej skargi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Poza sporem pozostaje fakt, że kontrole przeprowadzone w gospodarstwie M. K. w dniach 16 stycznia 2008r. i 14 lutego 2008r. wykazały nieprawidłowości zarówno w realizacji pakietów K01b i K01c, jak i w prowadzeniu gospodarstwa. Jednakże opisanych w treści decyzji nieprawidłowości organy obu instancji nie odniosły w sposób prawidłowy do sankcji wynikających z przepisów. Obowiązujące w niniejszej sprawie, powołane wyżej, Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 oraz rozporządzenie RM z 2004r. przewidują różne sankcje, w zależności od stwierdzonego uchybienia oraz od tego, czy zostało stwierdzone po raz pierwszy, czy kolejny. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika wprost, którą sankcję zastosował, bo w uzasadnieniu opisane zostały wszystkie stwierdzone nieprawidłowości, a w sentencji wymieniono odpowiadające im przepisy, które jednakże przewidują różne sankcje. Orzeczona przez organ I instancji "odmowa przyznania płatności" wskazywałaby na sankcję określoną przepisem art.51 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, za nieprawidłowości związane z zadeklarowaniem powierzchni działek objętych programem rolnośrodowiskowym, ale należy zauważyć, że określone tym przepisem sankcje za przekroczenie obszaru zadeklarowanego w stosunku do obszaru zatwierdzonego są dwojakiego rodzaju, w zależności od stwierdzonej różnicy. Tylko wówczas, gdy obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony o więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru, to dla danej grupy upraw pomoc nie jest przyznawana. Natomiast jeśli ta różnica jest mniejsza, to wysokość pomocy ulega stosownemu zmniejszeniu. W decyzji organu I instancji opisano, co do których działek i o ile ha nastąpiło przekroczenie powierzchni całkowitej stwierdzonej, ale nie przedstawiono żadnych wyliczeń, obrazujących w % wielkość przekroczenia i pozwalających odnieść nieprawidłowość do jednej z dwóch sankcji określonych w przepisie art.51 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wyliczenia takie znalazły się wprawdzie w decyzji organu II instancji, który obliczył wielkość przekroczenia na 24,73% zatwierdzonej powierzchni, uzasadniającej w myśl powołanego przepisu odmowę przyznania płatności, jednakże prawidłowość dokonanego obliczenia budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym przeprowadzone zostały dwie kontrole na miejscu i odnośnie pomiaru działek objętych wnioskiem o płatność wyniki tych kontroli różnią się w sposób istotny. Do obliczenia przekroczenia organy wzięły pod uwagę pomiary powierzchni dokonane podczas pierwszej kontroli w dniu 16 stycznia 2008r., pomijając całkowicie fakt, że wyniki pomiarów podczas drugiej kontroli, przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2008r. są korzystniejsze dla wnioskodawcy, bo stwierdzona różnica powierzchni jest znacznie mniejsza (działki D, H i L o zadeklarowanej powierzchni odpowiednio 0,43ha, 0,85ha i 1,6ha podczas I kontroli mierzyły odpowiednio 0,34ha, 0,55ha i 1,31ha, a podczas II kontroli odpowiednio 0,38ha, 0,69ha i 1,44ha). Z obu protokołów kontroli wynika, że stosowana była jednakowa technika pomiaru - GPS. Pomimo tak znacznych różnic w pomiarach tych samych działek, tą samą techniką, wykonanych w odstępie jednego miesiąca, organy w żaden sposób nie usunęły rozbieżności, chociażby poprzez dokonanie pomiaru inną metodą, ani też nie odniosły się w żaden sposób do twierdzeń wnioskodawcy, że powierzchnię działek podał wg danych z geodezji. W aktach brak danych z ewidencji gruntów odnośnie powierzchni spornych działek. Wobec tak istotnych uchybień w przeprowadzonym postępowaniu, w ocenie Sądu brak było podstaw do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej ze względu na przekroczenie zadeklarowanego obszaru, w stosunku do obszaru zatwierdzonego. Kolejne stwierdzone przez organ I instancji nieprawidłowości dotyczyły nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej dla pakietu K01 (brak ewidencji zabiegów wykonywanych przy użyciu środków ochrony roślin, brak na terenie gospodarstwa rolnego urządzenia do gromadzenia odpadów bytowych, ogólny nieporządek w gospodarstwie), ale same organy słusznie stwierdziły w decyzjach, że nieprawidłowości te wystąpiły po raz pierwszy, dlatego nie stosuje się wobec producenta rolnego sankcji, określonych w § 15 rozporządzenia RM, a jedynie jest on pouczany o treści tego przepisu. Kolejne zarzuty odnośnie nieprawidłowej realizacji pakietu K01 dotyczyły wznowienia przez M. K. zabiegów agrotechnicznych przed 1 marca, bowiem podczas kontroli stwierdzono, że zaorał on każdą z działek, na której deklarował poplon, z wyjątkiem części działki H. Stwierdzenie takiej nieprawidłowości nie skutkuje jednak odmową przyznania płatności, a co najwyżej zmniejszeniem pomocy o 50%, stosownie do treści zał. nr 5 do Rozporządzenia RM z 2004r. Również w tym przypadku organy zasadnie pouczyły producenta rolnego, że płatność rolnośrodowiskowa ulegnie zawieszeniu w danym roku i następnym, jeżeli w wyniku następnej kontroli na miejscu ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach deklarowanego pakietu. Ostatnie stwierdzone nieprawidłowości dotyczą braku planu rolnośrodowiskowego i braku rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Organ I instancji stwierdził, że kontrola na miejscu wykazała, iż producent nie posiada planu i rejestru działalności rolnośrodowiskowej, a w takich przypadkach płatność podlega w danym roku zawieszeniu w myśl §16 rozporządzenia RM z 2004r. Organy powołują się na to, że wysłane zostało do producenta pismo wraz z formularzem rejestru i instrukcją jego wypełnienia, z tym, że organ I instancji twierdzi, że pismo wysłał w dniu 7 lipca 2006r. ,a M. K. odebrał je w dniu 12 lipca 2006r., zaś organ II instancji powołuje się na pismo z dnia 29 listopada 2007r., które producent otrzymał w dniu 3 grudnia 2007r. Wbrew twierdzeniom organu II instancji pisma tego nie ma w aktach sprawy. Należy zauważyć, że ani brak planu, ani brak rejestru nie powodują sankcji w postaci odmowy przyznania płatności. Z przepisu §17 ust.1 pkt 1 b rozporządzenia RM z 2004r. wynika, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w §4. Organy nie zarzucają producentowi, że nie opracował planu, albo opracował niezgodnie z warunkami, ale że go nie posiadał podczas kontroli, a ponadto nie odnoszą się w ogóle do podnoszonej przez producenta kwestii kradzieży planu i rejestru rolnośrodowiskowego. W protokole z kontroli odnotowano wprawdzie brak powyższych dokumentów, ale nie wezwano producenta do wyjaśnienia przyczyn ich braku, pomimo że z wniosku o przyznanie płatności wynika, że plan rolnośrodowiskowy został przygotowany przy udziale pracownika PODR w B. W ocenie Sądu, brak odniesienia się do przedstawionych przez skarżącego twierdzeń i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, narusza przepisy art.7, 77, 80 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, jak to wyżej wykazano, organy zmieniają swoje stanowisko odnośnie tego, jakie sankcje zostały zastosowane w niniejszej sprawie - najpierw twierdzą, że odmówiły przyznania płatności, ze względu na przekroczenie ustalonego obszaru, a potem akcentują brak planu i rejestru rolnośrodowiskowego. Powoduje to niejasność decyzji i nieczytelność motywów, jakimi kierowały się organy podejmujące rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji, w oparciu o przepis art.145§1 pkt 1 lit.c i art.152 ustawy p.p.s.a. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200 ustawy p.p.s.a.