II OW 48/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą B. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego postanawia: wniosek odrzucić. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia [...] maja 2008 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego negatywnego między nim a Starostą B. w przedmiocie zatwierdzenia projektu (jego zmiany) budowlanego zamiennego. WSA w Olsztynie postanowieniem z dnia 29 maja 2008 r. (sygn. II SA/Ol 8/08) na podstawie art. 13 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznał się za niewłaściwy i przekazał wniosek Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Z akt sprawy wynika, że inwestor J. M. decyzją Starosty B. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. uzyskał pozwolenie na budowę oraz zatwierdzenie projektu rozbudowy sklepu ogólnospożywczego położonego we wsi C., Gm. P. na działkach nr ewid. Gruntów [...] i [...]. W wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, iż inwestor w trakcie realizacji inwestycji dokonał istotnych odstępstw od warunków uzyskanej decyzji Starosty B., wstrzymał roboty budowlane i prawomocną decyzją z [...] stycznia 2004 r. ([...]) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. ([...]) Starosta B. uchylił decyzję własną (pozwolenie na budowę) z 2000 r., utrzymaną w mocy przez ostateczna decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2004 r. ([...]). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] ([...]) zatwierdził projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie sklepu a decyzją nr [...] ([...]) z dnia [...] maja 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie części handlowej sklepu ogólno-spożywczego. Inwestor wnioskiem z dnia 28 września 2007 r. zwrócił się do Starosty B. z wnioskiem o wydanie decyzji – pozwolenia na wykonanie prac przystosowujących istniejące pomieszczenia usługowo-handlowe dla potrzeb gastronomicznych i sklepu ogólnospożywczego w miejscowości C., pow. B. położonego, posadowione na działkach nr [...] i [...]. Starosta B. po uzyskaniu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. informacji co do treści jego decyzji nr [...] z dnia [...] II 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. i zakresu ich wykonania, stwierdził, iż treść wniosku inwestora (w zakresie robót) ma na celu zmianę przeznaczenia tych samych pomieszczeń magazynowych, które zostały objęte nie wykonaną w całości decyzją nr [...] zatwierdzająca projekt zamienny i wznawiającą roboty budowlane. W związku z tym starosta przyjął, iż wniosek może zostać uwzględniony jedynie w drodze zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowieniem ([...]) z dnia [...] grudnia 2007 r., przekazał wniosek wg właściwości organowi nadzoru budowlanego I instancji. Organ nadzoru budowlanego wezwał inwestora pismem z [...] grudnia 2007 r. do uzupełnienia wniosku a po upływie terminu pozostawił wniosek bez rozpoznania i pismem z [...] grudnia 2007 r. zwrócił inwestorowi 4 egz. projektu zamiennego załączone do wniosku. Inwestor [...] stycznia 2008 r. przedstawił nowy identyczny co do zakresu przedmiotowego wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego prac przystosowujących Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego prac przystosowujących istniejące pomieszczenia usługowo-handlowe dla potrzeb gastronomicznych ze sklepem ogólnospożywczym. Decyzja ta w wyniku jej zaskarżenia przez inwestora została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. ([...]) a postępowanie przed organem I instancji umorzone. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał m.in., iż po stronie organu I instancji PINB w B. występuje brak właściwości rzeczowej do wydania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość. Czynią to wedle kryterium zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Oznacza to, że wszelkie działania tych sądów, nawet te, które nie są dosłownie kontrolą administracji, powinny być wykonywane przy założeniu, że podstawowym kryterium jest legalność kontrolowanych działań administracji. Przesądza o tym przede wszystkim art. 166 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Wskazaną normę konstytucyjną uzupełnia przepis art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to sądy administracyjne - a w zasadzie NSA (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2) - są właściwe do rozpoznawania sporów kompetencyjnych pomiędzy: 1) organami jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej; 2) samorządowymi kolegiami odwoławczymi; 3) organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów zachodzi rozbieżność, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środków prawnych. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Innymi słowy pod pojęciem sporu o właściwość (kompetencyjnego) należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy czym, do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Spór kompetencyjny nie może mieć zatem charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. II OW 25/05, publ. ONSA i WSA 2006, nr 1, poz. 5; zob. też: M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego. Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Stąd istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle zaistniał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych, postępowanie takie winno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony, bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki nie będzie miał natomiast miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu lub też gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało umorzone a decyzja umarzająca stała się ostateczna. Jeśli organ formułuje swój wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie na tle sprawy istniejącej, w której postępowanie toczy się lub zostało zawieszone W przedmiotowej sprawie spór powstał na tle sprawy, która nie ma już charakteru aktualnego, lecz abstrakcyjny. W postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. dotyczącym wniosku inwestora w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji ostatecznej tegoż organu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] ([...]) została wydana [...] marca 2008 r. decyzja odmowna ([...]). Decyzja ta została zaskarżona i decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. ([...]) w całości uchylona a postępowanie toczące się przed organem I instancji umorzone. Powyższa ostateczna w administracyjnym toku instancji decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego i stała się prawomocna, wywołując przewidziane w niej skutki procesowe dla postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Uprawnione jest więc zdaniem Sądu przyjęcie, że sformułowanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na tle sprawy umorzonej czyni taki wniosek niedopuszczalnym, a zatem podlegającym odrzuceniu. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że jeśli wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnego przypadku, to taki wniosek należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art., 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym. Niedopuszczalność wniosku w konsekwencji prowadzić musi do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. w tym zakresie postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 313). Należy zatem przyjąć, że w dacie złożenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego postępowanie w sprawie zatwierdzenia aneksu do projektu budowlanego zamiennego nie zostało wszczęte i nie toczyło się, zatem nie mógł też zaistnieć realny i aktualny spór co do właściwości w przedmiocie toczącej się sprawy miedzy nim a Starostą B.. Z przytoczonych względów należało odrzucić wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego prac przystosowujących istniejące pomieszczenia usługowo-handlowe dla potrzeb gastronomicznych ze sklepem ogólnospożywczym w miejscowości C. położone na działkach nr [...] i [...] na rzecz inwestora J. M.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w związku z art. 64 § 3 i w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.