I OSK 238/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1124/08 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Wojewody S. z dnia (...) października 1983 r., nr (...) w sprawie skreślenia z listy słuchaczy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1124/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Wojewody S. z dnia [...] października 1983 r. w sprawie skreślenia z listy słuchaczy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda S. pismem z dnia [...] października 1983 r. nr [...] wystąpił do Dyrektora Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej w W. z wnioskiem o skreślenie E. S. z listy słuchaczy Centrum. E. S. w dniu [...] sierpnia 2006 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności powyższego pisma. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2008r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego pisma Wojewody S. uznając, że pisma tego nie można traktować jako decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera ono wszystkich elementów pozwalających na uznanie go za decyzję administracyjną. Stanowi bowiem jedynie wniosek Wojewody o skreślenie z listy słuchaczy. W związku z tym Minister uznał, że skoro pismo Wojewody S. z dnia [...] października 1983 r. nr [...] nie może być uznane za decyzję administracyjną, nie może ono podlegać weryfikacji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję E. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1124/08, oddalając skargę E. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., zaznaczył, że organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności, ma obowiązek ocenić, czy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne. Stwierdzenie zaś przeszkód do wszczęcia takiego postępowania zobowiązuje organ do odmowy jego wszczęcia w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 157 § 3 k.p.a. Oznacza to, że sam tylko wniosek strony nie wszczyna automatycznie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że przeszkoda do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć charakter podmiotowy – gdy żądanie składa podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego, bądź przedmiotowy – gdy nie istnieje decyzja administracyjna, której ważność należy poddać ocenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przeszkodą o charakterze przedmiotowym. Za organem administracyjnym Sąd stwierdził, że pismo Wojewody S. z dnia [...] października 1983 r., zawierające wystąpienie do Dyrektora Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej w W. z wnioskiem o skreślenie E. S. z listy słuchaczy Centrum, nie jest decyzją administracyjną. Pismo to nie może być także, zdaniem Sądu, traktowane jako "nieakt", to jest jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd przyznał rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, że organem kompetentnym do skreślenia z listy słuchaczy Centrum był wyłącznie Dyrektor Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej w W., zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 1 statutu Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej. Zaś § 20 powołanego statutu stanowi, że rekrutacja na studia w Centrum odbywa się na podstawie skierowania ministra lub wojewody. Oznacza to, iż do kwestionowanego przez skarżącego pisma Wojewody S. z dnia 3 października 1983 r. nie można zastosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisów o stwierdzaniu nieważności decyzji administracyjnych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył E. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § [...] zarządzenia nr [...] Dyrektora Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej z dnia [...] lutego 1983 roku w sprawie wprowadzenia Regulaminu Studiów w związku z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, (pomimo swojej nieważności), że pismo Wojewody S. z dnia [...] października 1983 r. nie jest decyzją administracyjną w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej; 2) przepisów postępowania, to jest: a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu całokształtu okoliczności sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności faktu, że skreślenie skarżącego z listy słuchaczy Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej nastąpiło na skutek rozstrzygnięcia Wojewody S. zawartego w piśmie, którego stwierdzenia nieważności żąda skarżący; b) art. 141 § 4 powołanej wyżej ustawy, przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewskazanie jaki status na gruncie prawa administracyjnego ma pismo Wojewody S. z dnia 3 października 1983 r.; c) art. 141 § 4 wskazanej ustawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia 28 października 2009 r.; d) art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, pozbawiającego stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w szczególności nie podającego, jaki status na gruncie prawa administracyjnego ma pismo Wojewody S. z dnia [...] października 1983 r., jeżeli w ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest ono ani decyzją administracją ani "nietaktem". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z § [...] zarządzenia nr [...] Dyrektora Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej z dnia [...] lutego 1983 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Studiów wynika, że uprawnienie do podjęcia decyzji w przedmiocie skreślenia z listy słuchaczy Centrum przysługiwało jego Dyrektorowi. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie decyzja o skreśleniu została podjęta przez nieuprawniony do tego organ, to jest przez Wojewodę S., co nie przesądza o pozbawieniu jego pisma z dnia [...] października 1983 r. przymiotu decyzji i nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w trybie art. 157 §3 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że brak rozstrzygnięcia nie przesądza o niemożliwości potraktowania przedmiotowego pisma Wojewody S. jak decyzji administracyjnej, a stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także fakt, iż pismo, o którym mowa pochodzi od nieuprawnionego organu, decyduje o istnieniu podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym skarżący kasacyjnie uznał, że brak w piśmie Wojewody S. z dnia 3 października 1983 r. konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej nie tylko nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego pisma, ale wręcz potwierdza konieczność stwierdzenia jego nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże niedopuszczalność prowadzenia takiego postępowania z uwagi na charakter pisma, którego wniosek dotyczy (skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności) jest jedną z przesłanek przedmiotowych tamujących wszczęcie takiego postępowania. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro jednak skarżący kasacyjnie konsekwentnie podnosi, że pismo Wojewody S. z dnia [...] października 1983 r. ma przymiot decyzji administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał wyjaśnienie, czym charakteryzuje się taka decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zaznaczyć należy, że w pojęciu rozstrzygnięcia, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie, mieści się to, co zostało określone w osnowie decyzji, z której wynika przedmiot decyzji administracyjnej. Z rozstrzygnięcia decyzji wypływa zatem wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w określonym przedmiocie. Jak zatem wynika z powyższego, decyzja administracyjna charakteryzuje się przede wszystkim tym, iż rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron postępowania, co jest klauzulą generalną. Jest zatem jest rozstrzygnięciem wydawanym w indywidualnej sprawie wobec konkretnie oznaczonego adresata w określonym stanie faktycznym i prawnym. Z ustalenia, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może ona być załatwiona drogą administracyjną. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać wydając decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie zauważyć należy, że pismo Wojewody S. z dnia 3 października 1983 r. nie spełnia wymagań, o których mowa powyżej, zatem nie można go uznać za decyzję administracyjną, czego domaga się skarżący. Jest to bowiem zwykłe pismo stanowiące korespondencję pomiędzy organami, gdyż tylko w taki sposób możliwa jest rzetelna wymiana przepływu informacji pomiędzy organami administracyjnymi. Wojewoda miał uprawnienie do skierowania urzędnika na studia w Centrum Podyplomowym Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej w W., a zatem miał też możliwość cofnąć tę rekomendację i wnioskować o skreślenie tego uczestnika z listy słuchaczy. Decyzja o skreśleniu należała wyłącznie do dyrektora Centrum. Niezadowolenie z działania wojewody skarżący mógł zatem wyrazić co najwyżej w skardze określonej w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie przesłanki przedmiotowe uniemożliwiają uznanie pisma Wojewody S. z dnia 3 października 1983 r. za decyzję administracyjną. Nie można też uznać pisma Wojewody S. za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi charakteryzują się tym, że muszą mieć charakter publicznoprawny i dotyczyć uprawnień, bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które określają uprawnienie lub obowiązek. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieusprawiedliwione. Co zaś do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że gdy granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu, to sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zauważyć tu jednak należy, że sąd pierwszej instancji niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 291). Zatem to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania. Przy czym Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie ustala ponownie stanu faktycznego, a jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, ustaliły ten stan, a następnie, czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego. Takiej oceny w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał Sąd pierwszej instancji, zatem nie można mu zarzucić wskazanego wyżej przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu, z jakiego powodu przedmiotowego pisma nie można traktować jako decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.