VI SA/Wa 1389/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej R. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] maja 2008 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzające niewłaściwość Wojewody do załatwienia sprawy w przedmiocie uzgodnienia stałej organizacji ruchu przy ul. B. w Ł. związanej z obsługą komunikacyjną projektowanego pawilonu handlowo – usługowego. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda [...] przekazał na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. według właściwości Dyrektorowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], wniosek R. P. (dalej jako skarżąca) w sprawie rozstrzygnięcia kwestii ustalenia stałej organizacji ruchu przy ulicy B. w Ł. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Stwierdził, iż realizacja interesu prawnego każdego zainteresowanego, jak też rozstrzyganie kierowanej przez niego korespondencji może następować wyłącznie w oparciu o odpowiednie dla danych rozstrzygnięć przepisy. Przestrzeganie z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej jest ich podstawowym obowiązkiem wynikającym nie tylko z przepisu art. 19 K.p.a., ale też z ukształtowanego systemu zasad porządku prawnego. Organ podkreślił, że fakt przekazania pisma na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. ma na celu wyłącznie przesłanie sprawy organowi posiadającemu uprawnienia do podjęcia przypisanych prawem działań oraz do jej merytorycznego rozpatrzenia. Stosownie bowiem do przepisu art. 65 § 1 K.p.a w zw. z art. 63 § 1 K.p.a, jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie), jest niewłaściwy w sprawie, obowiązany jest do niezwłocznego przekazania ww. podania do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Istotnym dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia danej sprawy pozostaje w pierwszej kolejności precyzyjne ustalenie jej zakresu – przedmiotu danej sprawy. Jak wskazał organ, we wniosku z [...] lutego 2008 r. adresowanym do Wojewody [...], skarżąca zwróciła się z prośbą o rozstrzygnięcie kwestii uzgodnienia stałej organizacji ruchu przy ul. B. w Ł. oraz o nakazanie w określonym terminie Urzędowi Marszałkowskiemu w [...] zatwierdzenia ww. organizacji ruchu. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] nie posiadał kompetencji do rozpatrzenia wniosku skarżącej, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.; dalej także P.r.d.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych. Natomiast zgodnie z przepisem § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem, zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii. Dlatego też właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. wniosła skarżąca, zarzucając mu: - naruszenie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem oraz - niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Wniosła o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części, wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarżąca w celu zatwierdzenia organizacji ruchu dotyczącej zjazdu z posesji skarżącej na ul. B. w Ł., na podstawie art. 10 ust. 4 P.r.d. oraz § 3 i 6 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wystąpiła do Marszałka Województwa [...]. Na marginesie dodać należy, że organizacja ruchu dotyczyła istniejącego już zjazdu z posesji na ul. B., który wcześniej funkcjonował jako zjazd dla autobusów Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej. Ponadto obejmowała wyłącznie drogę wojewódzką i nie dotyczyła skrzyżowania z drogą krajową, które zlokalizowane jest w znacznej odległości od przedmiotowego zjazdu. Powyższe potwierdza mapa sytuacyjno – wysokościowa sporządzona do celów projektowych, wykonana przez geodetę P. K. Marszałek Województwa [...] odmówił zatwierdzenia organizacji ruchu ze względu na to, że zjazd dotyczy skrzyżowania z drogą krajową - ul. S. Skarżąca wystąpiła do Wojewody, który sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich zgodnie z art. 10 ust. 2 P.r.d, o rozstrzygniecie kwestii uzgodnienia stałej organizacji ruchu przy ul. B. w Ł. Postanowieniem stwierdził swą niewłaściwość do załatwienia sprawy i przekazał sprawę Dyrektorowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] uzasadniając, że organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii. W omawianej sprawie chodzi o skrzyżowanie jednopoziomowe. Zgodnie z art. 2 pkt 10 P.r.d. pojęcie to zostało zawężone do przecięcia, połączenia lub rozwidlenia dróg na jednym poziomie. Jego istotą jest kolizyjność. W myśl art. 4 pkt 9 lit. a) ustawy o drogach publicznych skrzyżowanie jednopoziomowe jest przecięciem się lub połączeniem dróg publicznych w jednym poziomie. Nie są więc skrzyżowaniami węzły drogowe. Skrzyżowanie tworzą co najmniej dwie drogi i to takie, które mają jezdnie. Nie jest skrzyżowaniem przecięcie dwóch dróg dla pieszych albo przecięcie lub połączenie drogi dla pieszych z inną drogą mającą jezdnię. Nie może być uznane za skrzyżowanie - co wynika expressis verbis z przepisu - przecięcie, połączenie lub rozwidlenie drogi twardej z drogą gruntową lub z drogą stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze, np. do stacji benzynowej, parkingu, garażu, posesji. Jest natomiast skrzyżowaniem przecięcie się dróg gruntowych mających jezdnie. Co wymaga zauważenia, ustawa Prawo o ruchu drogowym nie określa początku i końca skrzyżowania. W literaturze wskazuje się, że do skrzyżowania zalicza się przejścia dla pieszych wyznaczone po obu stronach, a w miastach, w razie ich braku, przedłużenie w poprzek drogi linii zabudowy lub krawędzi chodnika, dalszej od osi jezdni. Na drogach poza miastem, gdy nie ma wyznaczonych przejść dla pieszych i urządzonych wysepek kanalizujących ruch, za początek i koniec skrzyżowania uznaje się przedłużenie na drodze poprzecznej linii ograniczającej pobocze (Z. Drexler, Prawo oruchu drogowym..., s. 20). Podkreśla się też, że w wypadku gdy przejście dla pieszych usytuowane jest w odległości większej od przeciętnej długości co najmniej jednego samochodu, nie może być wliczone do zasadniczej powierzchni skrzyżowania. Jeżeli przejście dla pieszych, tzw. zebra, stanowi przedłużenie chodnika, począwszy od zewnętrznych krawędzi jezdni poprzecznej, to przejście należy zaliczyć do skrzyżowania, gdyż wyobrażalna linia wyznaczająca tę powierzchnię bierze swój początek tuż przed przejściem i obejmuje część chodnika mieszczącego się w utworzonym trójkącie. Do skrzyżowania zalicza się też przejścia dla pieszych oddalone od krawędzi jezdni poprzecznej o długość co najmniej jednego samochodu, jeżeli przed nim jest linia warunkowego zatrzymania, która nie jest powtórzona przy tej krawędzi (A. Jasiński, W. Kotowski, M. Wasiak, Kodeks drogowy. Profesjonalny komentarz do ustawy i aktów wykonawczych, Warszawa 1999, s. 20). Wydaje się, że początek (koniec) skrzyżowania określa przedłużona linia prosta zewnętrznych krawędzi pobocza lub chodnika, w definicji chodzi bowiem o przecięcie dróg, trudno zaś zmieścić w tym pojęciu przejścia dla pieszych znajdujące się w pewnej odległości od tych krawędzi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest możliwości zakwalifikowania organizacji ruchu, o której zatwierdzenie wystąpiła skarżąca, jako organizacji na skrzyżowaniu różnych dróg. Nie istnieją zarazem podstawy do zastosowania przepisu § 6 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a także art. 10 ust. 3 P.r.d. Błędnym więc było przyjęcie przez organ, że wniosek skarżącej dotyczący uzgodnienia stałej organizacji ruchu, odnosi się do skrzyżowania drogi wojewódzkiej i krajowej. Tym bardziej organ nie powinien rozpatrywać kwestii związanej ze stwierdzeniem właściwości do załatwienia przedmiotowej sprawy, w związku z zagadnieniem kategorii drogi. Taka możliwość istnieje, jeżeli ul. B. jest na podstawie przepisów uznana za drogę krajową. W ocenie Sądu postępowanie organów w niniejszej sprawie jest niezgodne z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Również przebieg postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania zaskarżonego postanowienia, dał podstawę do przyjęcia, iż organy obu instancji nie dochowały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) . W tym stanie rzeczy wniesienie skargi okazało się konieczne, a jej żądanie w pełni uzasadnione. Mając powyższe na względzie Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a., a w pkt 3 po myśli art. 200 p.p.s.a.