II SA/Łd 637/08

Dnia 21 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy N. z dnia [...], znak: [...]. LS W dniu 4 marca 2008 r. A.L. złożyła w siedzibie Urzędu Gminy N. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z garażem oraz przyłączy: wodociągowego, energii elektrycznej i gazu, przewidzianej do realizacji na działkach nr 83/35 i 83/36, położonych we wsi N., gmina N. Wniosek nie został opatrzony podpisem wnioskodawczyni. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] r. w zakresie oczywistej omyłki pisarskiej w sentencji postanowienia, Wójt Gminy N. na podstawie art. 123 i 101 § 1 i 3 K.p.a., art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jego uzasadnieniu organ wskazał, iż powołany w sentencji postanowienia wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2007 r. jest nieprawomocny, gdyż Rada Gminy N. zaskarżyła go skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem organu, teren planowanej inwestycji objęty jest obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r., teren, na którym znajduje się działka wnioskodawczyni oznaczony został jako "tereny wymagające sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Według studium, działki o nr ewid. 83/35 i 83/36 we wsi N., gmina N., znajdują się na obszarze "koncentracji zabudowy mieszkaniowej". Obszar ten wymaga szczególnej troski w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego, a jedyną możliwością jego osiągnięcia jest sporządzenie miejscowego planu. Biorąc zatem pod uwagę zapisy studium organ I instancji uznał za zasadne zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianej wcześniej skargi kasacyjnej Rady Gminy N. bądź do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe postanowienie A.L. w dniu 21 kwietnia 2008 r. za pomocą faksu wniosła zażalenie, uzupełnione pismem z dnia 20 maja 2008 r., w którym zażądała jego uchylenia, jako wydanego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem strony, przepisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają charakteru przepisów prawa miejscowego i nie mogą stanowić podstawy prawnej zawieszenia postępowania. Wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy obszarów w stosunku do których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, przy czym taki obowiązek musi wypływać z przepisów szczególnych. Przykładem takiej regulacji jest chociażby art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Według strony, organ I instancji oprócz zapisów studium nie przytoczył powszechnie obowiązującego przepisu prawa, który mógłby stanowić o obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla terenu, na którym znajdują się działki o nr ewid. 83/35 i 83/36. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kolegium przyznało rację stronie, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych w sprawie warunków zabudowy, a także uzasadnienia dla zawieszenia postępowania w tej sprawie. Niemniej jednak SKO biorąc pod uwagę zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., które jako podstawę prawną obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje art. 13 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uznało, że teren na którym znajdują się działki A.L. objęty jest obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 13 ust. 1 pkt 3a ustawy z 1994 r. jest, w przekonaniu Kolegium, przepisem szczególnym, stanowiącym przesłankę zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 2 ustawy. Dodatkowo, jako podstawę zawieszenia postępowania organ wskazał fakt zaskarżenia przez Radę Gminy N. wyroku Sądu I instancji stwierdzającego nieważność planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. do Naczelnego Sąd Administracyjnego. Kwestia mocy obowiązującej planu, winna być w przekonaniu organu II instancji rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe postanowienie A.L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony Kolegium przyznaje rację skarżącej, że studium nie jest przepisem prawa miejscowego i jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, zaś z drugiej strony jako przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania w tej sprawie wskazuje powołany w studium art. 13 ust. 1 pkt 3a nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z dniem 4 marca 2008 r., kiedy to złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wobec tego, w myśl zasady lex retro non agit, w rozpoznawanej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy uchylonej 5 lat temu. Poza tym, przepisy nowej ustawy nie przewidują odpowiednika art. 13 ust. 1 pkt 3a ustawy z 1994 r. W dalszej części uzasadnienia skargi strona powtórzyła zarzuty z zażalenia od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o: 1. uchylenie postanowień organów I i II instancji w części dotyczącej zawieszania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2. oddalenie skargi w części dotyczącej zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2007 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. bądź zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu, kwestia mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji, uzasadnia to zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przesłanka ta, mimo braku powołania w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jako priorytetowa winna mieć pierwszeństwo przed przesłanką z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy N. z dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z garażem oraz niezbędnych przyłączy, Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procedury administracyjnej, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na ciężar gatunkowy stwierdzonych błędów, Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do uchybień natury procesowej, które co godzi się podkreślić same w sobie mogłyby stanowić dostateczną podstawę do wyeliminowania postanowień organów I i II instancji z obrotu prawnego. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez A.L. inwestycji w oparciu o wniosek z dnia 4 marca 2008 r., który nie został własnoręcznie podpisany przez stronę. Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, co jak się wydaje uszło uwadze organów orzekających uzależnione jest od wniesienia podania, które co istotne musi spełniać wszystkie wymagania formalne. Mianem podania ustawodawca w świetle art. 63 § 1 K.p.a. określił żądania, wyjaśnienia, odwołania jak i zażalenia. W § 2 i 3 tego przepisu wskazał ponadto, podstawowe elementy formalne, jakie powinno zawierać podanie, by mogło zostać skutecznie rozpatrzone przez organ. Do takich elementów należą niewątpliwie: wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, jej adres, określenie żądania oraz podpis strony. Podkreślić trzeba, że przepisy szczególne mogą określać inne jeszcze wymagania formalne. Podania mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, ustnie do protokołu albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu. Należy przyjąć, że dopuszczalne jest wnoszenie podań za pośrednictwem jeszcze bardziej nowoczesnych środków łączności, aniżeli wymienione w art. 63 § 1 K.p.a., pod warunkiem tylko, że przesłane w ten sposób podania będą odpowiadać wymaganiom określonym w art. 63 § 2 K.p.a. Własnoręczny podpis wnoszącego podanie mimo, iż nie został wymieniony w powołanym przepisie należy, zdaniem Sądu, do wymogów podstawowych podania, z uwagi na charakter regulacji art. 63 § 3 K.p.a. Podpis, o którym tutaj mowa potwierdza bowiem pochodzenie podania od osoby wskazanej jako wnosząca podanie. Innymi słowy, złożenie podpisu pozwala domniemywać organowi administracji publicznej, że podanie pochodzi od osoby, która je podpisała. W przypadku braku któregokolwiek z fundamentalnych elementów podania, obowiązkiem organu jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie obowiązkowi wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych podania, co wynika niesprzecznie z akt sprawy uchybił Wójt Gminy N., który nie zauważył, że wniosek A.L. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji nie został opatrzony podpisem strony i w rezultacie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Istotnym jest również, że omawianego uchybienia nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w toku postępowania zażaleniowego, które dodatkowo z urzędu rozpoznało przesłane za pośrednictwem telefaksu zażalenie skarżącej od postanowienia Wójta Gminy N. o zawieszeniu postępowania dotknięte notabene tym samym brakiem formalnym, co podanie o ustalenie warunków zabudowy. W ten sposób naruszona została nie tylko norma zawarta w art. 64 § 2 K.p.a., ale również zasada dwuinstancyjności postępowania, uregulowana w art. 15 K.p.a., która wyraża się z jednej strony w uprawnieniu strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organ administracji, a z drugiej – obowiązku organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że przeprowadzenie postępowania w II instancji z urzędu dotknięte jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV 1303/97, Lex nr 47923, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, Lex nr 47217). Odnosząc się w następnej kolejności do uchybień przepisom prawa materialnego, podkreślić trzeba, iż podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Bliższa analiza tego unormowania prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, iż przepis ten z uwagi użyty w nim zwrot "zawiesza", stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego, którego celem jest ustalenie warunków zabudowy dla obszaru, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, aż do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, a więc nie budzący żadnych wątpliwości nakazują uchwalić plan miejscowy. Innymi słowy, przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Takimi przepisami w przekonaniu Sądu są: art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stanowiący, iż dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej; art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), w myśl którego gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. Nr 41, poz. 412 ze zm.), według którego gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), stanowiący, że dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie tracąc z pola widzenia powyższych uwag, stwierdzić trzeba, że powołane w rozpoznawanej sprawie zarówno przez organ I jak i II instancji przepisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r., które miały stanowić o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działki nr ewid. 83/35 i 83/36, położone we wsi N., gmina N., stanowiące własność skarżącej A.L. nie mogły, zdaniem Sądu, stanowić obligatoryjnej podstawy zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Jak słusznie podniosła to skarżąca, studium nie jest aktem prawa miejscowego, co zresztą jednoznacznie potwierdza regulacja art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego (kierunki). Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej i stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Podnieść w tym miejscu trzeba, iż stosownie do treści art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu (...), plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W tej sytuacji, nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli. Obowiązku, o którym stanowi art. 62 ust. 2 ustawy nie sposób również wywieść z nieobowiązującego już przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jak zostało to już wcześniej podniesione obowiązek ten musi wynikać expressis verbis z obowiązujących przepisów prawa. Dodać w tym miejscu trzeba, że przepis art. 62 ust. 2, jak słusznie zauważyło Kolegium dopiero w odpowiedzi na skargę, nie mógł także stanowić podstawy prawnej zawieszenia z urzędu postępowania do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, a podstawę prawną takiego działania winien stanowić art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie jak miało to miejsce w tej sprawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując, stwierdzone wyżej uchybienia miały w przekonaniu Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego też Sąd zobligowany był uchylić zaskarżane postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien uwzględnić powyższe uwagi i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującym przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej, bacząc przy tym na to, by wszelkie podania pochodzące od strony odpowiadały wymogom formalnym. O powyższym orzeczono, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). B.C.