II SA/Po 656/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w P. na uchwałę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 23 października 2007 r. nr XXIV/216/V/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Pismem z dnia (...) 2008 r. "A" Sp. z o.o. w P. zwróciła się do Rady Miasta Poznania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kampus Politechniki Poznańskiej w paśmie Warty" w Poznaniu w zakresie dotyczącym obsługi komunikacyjnej działek nr (...), (...), (...), (...) i (...) (§ 3 pkt 8 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 23 października 2008 r., nr XXIV/216/V/2007) poprzez ustanowienie dostępu do tych działek z ul. (...). Zdaniem wnioskodawcy zaskarżone postanowienie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiające go istniejącego dotychczas dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową narusza jego prawo własności. Wyłączenie dojazdu z ul. (...) przy równoczesnym wskazaniu dostępu z ulic (...) i (...) lub drogi (...), co do których skarżący nie ma jakiegokolwiek prawa, uniemożliwi zrealizowanie planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego wraz z parkingiem podziemnym. Jak podkreślił wnioskodawca, choć przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z planowaną inwestycją to w istocie plan uniemożliwi jej wykonanie poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadzi do ograniczenia jego prawa własności. Równocześnie sama procedura uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła postanowienia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nie wzięcie pod uwagę prawa własności oraz nie uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą dróg, chociaż postanowienia planu wpływają na ruch drogowy przedmiotowego terenu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Urząd Miasta Poznania, pismem z dnia (...) 2008 r., wskazał, że argumenty podniesione przez wnioskodawcę nie znajdują uzasadnienia. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje władztwo planistyczne, w zakresie którego ma ona prawo kształtować granice prawa własności, co wprost wynika z postanowienia art. 6 ust. 1 powyższej ustawy. Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia z zarządcą drogi, podkreślono, że na przedmiotowym terenie zarządcą drogi jest Zarząd Dróg Miejskich – jednostka pomocnicza sporządzającego projekt planu Prezydenta Miasta Poznania, co spowodowało, iż uzgodnienie nie było konieczne, bowiem opinie Zarządu Dróg Miejskich są brane pod uwagę na etapie prac wewnętrznych. Jednocześnie podkreślono, iż ul. (...), o dostęp do której wnioskuje skarżący jest drogą klasy głównej oznaczonej symbolem (...) stanowiącej fragment I ramy komunikacyjnej, na której, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43 poz. 430) powinna zostać ograniczona liczba i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Równocześnie zalecono skarżącemu, aby zapewnił obsługę komunikacyjną swoich nieruchomości poprzez służebność przejazdu lub wydzielenie drogi wewnętrznej, połączonej z drogami niższych klas niż klasa główna. Pismem z dnia (...) 2008 r. "A" Sp. z o.o. w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 23 października 2008 r., nr XXIV/216/V/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 pkt 8 powyższej uchwały jako postanowienie naruszające sferę prawną (interes prawny i uprawnienia skarżącego). Uzasadniając skargę podtrzymano twierdzenia, że ogranicza ona prawo własności skarżącego poprzez uniemożliwienie zrealizowania planowanej inwestycji. Jednocześnie postanowienia planu naruszają sferę wolności skarżącego w sposób bezpośredni, konkretny, aktualny i realny, wykraczając tym samym poza sferę władztwa urbanistycznego. Podtrzymano również zarzuty naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wzięcie pod uwagę prawa własności oraz nie uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą dróg, chociaż postanowienia planu wpływają na ruch drogowy. Skarżący wskazał również, iż "B" – właściciel terenu sąsiedniego, przez który możliwe byłoby połączenie nieruchomość skarżącego z drogą publiczną wskazaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w odpowiedzi na prośbę o ustanowienie stosownej służebności gruntowej, kategorycznie mu odmówili. Poprowadzenie drogi wewnętrznej poprzez inne działki wiązałoby się z koniecznością budowy stosownej infrastruktury drogowej i - z uwagi na wielkość tych działek - uniemożliwiłoby korzystanie z nich w jakikolwiek inny sposób. Równocześnie podkreślono, że istniejący obecnie dojazd z ulicy (...) funkcjonował bez zakłóceń przez szereg lat, stąd zmiana zakwestionowanego postanowienia planu w istocie sprowadzałaby się do zachowania stanu istniejącego. Zdaniem skarżącego powołany przepis § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi oraz ich usytuowanie ma jedynie charakter zalecenia, a nie bezwzględnego nakazu ograniczenia zjazdów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazano, ze skarżący nie jest właścicielem nieruchomości objętej zaskarżonym planem, lecz jej użytkownikiem wieczystym. Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego mieszczą się w sferze władztwa urbanistycznego gminy i są zgodne z realizacją celu publicznego w tym także z poprawy stanu środowiska naturalnego. Zdaniem gminy skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały, wskazując jedynie, że naruszenia interesu miało miejsce przez sam fakt uchwalenia planu. Podkreślono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozstrzygał już sprawę ze skargi na tę samą uchwałę Rady Miasta Poznania i prawomocnym wyrokiem z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 229/08, orzekł, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. Wskazano, że ograniczenie liczby zjazdów ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku drogi. Istniejący zjazd zapewniał dostęp do drogi dla istniejącego dwukondygnacyjnego budynku, natomiast planowana ośmiokondygnacyjna inwestycja przyczyni się do zwiększenia natężenia ruchu na już intensywnie eksploatowanej drodze. Plan przewidział realizację dostępu do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, których przebieg nie został jednak wytyczony, aby nie ograniczać swobody właścicieli działek. Odnosząc się do braku zarzutu nie uzgodnienia planu z zarządcą drogi podtrzymano dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie ust. 2 powyższego artykułu wyłącza możliwość skorzystania z uprawnienia do zaskarżenia aktu gminy, w przypadku, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadku, gdy w sprawie konkretnej uchwały organu gminy, w wyniku wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzekał już sąd administracyjny, to z reguły nie jest dopuszczalna jej ponowna weryfikacja przed sądem (postanowienie Sądu Najwyższego z 09 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 127/02, OSNP 2003 Nr 24, poz. 586). Przesłanką uzasadniającą ewentualne ponowne rozstrzygnięcie w sprawie zaskarżonej uchwały stanowiłoby jedynie wykazanie, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności dopuszczające ponowną weryfikację uchwały, które nie mogły zostać podniesione we wcześniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym był przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który w wyroku z 04 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK 2003 nr 8, poz. 84) orzekł, że postanowienia powyższego artykułu nie naruszają konstytucyjnego porządku prawnego. Trybunał jasno wskazał, że rozpatrzenie skargi na dany akt normatywny, jakim jest uchwała rady gminy, i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli oraz obowiązuje erga omnes. Tym samym uchwała organu gminy, która była już, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotem oceny sądu administracyjnego, i sąd ją oddalił, nie może być ponownie zaskarżona ani przez tego, kto ją zaskarżył, ani przez żaden inny podmiot. Powyższy wniosek jest zgodny z istotą działania sądownictwa administracyjnego. Nie należy bowiem zapominać, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd będący organem wymiaru sprawiedliwości powołanym do kontroli legalności działań administracji publicznej jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona uchwała narusza prawo nie tylko w zakresie przytoczonych podstaw skargi, ale czy jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej uchwalenia przepisami, a w szerszej perspektywie z całym porządkiem prawnym. Tym samym sądy administracyjne rozstrzygają o zgodności uchwały w sposób obiektywny. Jak stwierdził Trybunał przyjęcie innej wykładni omawianego przepisu mogłoby w konsekwencji doprowadzić do naruszenia zasady pewności prawa, poprzez umożliwienie wielokrotnego zaskarżania tej samej uchwały Rady Gminy. Sąd zwraca uwagę, że uchwała stanowiąca przedmiot zaskarżenia była przedmiotem sądowej kontroli w sprawie II SA/Po 229/08 na skutek wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi przez "C" w P., który wnosił o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie przysługującego mu prawa własności. Jednocześnie podmiot wnoszący skargę w wymienionej sprawie II SA/Po 229/08 nie sprecyzował konkretnie, które z postanowień zaskarżonej uchwały kwestionuje. Sąd dokonując weryfikacji zaskarżonej uchwały w postępowaniu II SA/Po 229/08 dokonał jej kontroli nie tylko pod względem interesu prawnego podmiotu ją zaskarżającego, ale również pod względem jej zgodności z całokształtem przepisów kształtujących zasady planowania przestrzennego. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia (...) w powołanej wyżej sprawie (...), oddalił skargę wniesioną przez "C" wskazując jednocześnie, że przedmiotowa uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania przyjętego uchwałą nr XXII/276/III/99 z dnia 23 listopada 1999 r., i służy realizacji istotnego celu publicznego, co w konsekwencji uprawnia do ingerencji w sferę prawa własności. Ustalenia powyższe nie mogą już być podważane w drodze skargi do sądu administracyjnego, bowiem naruszałyby zasadę rzeczy osądzonej. Istota rozpatrywanej skargi złożonej przez "A" Sp. z o.o. w P. sprowadza się do stwierdzenia, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego wykraczają poza przyznane gminie władztwo urbanistyczne, poprzez które może ona kształtować treść prawa własności (lub też, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie użytkowania wieczystego). Nie formułuje więc ona zarzutów, które nie były przedmiotem uprzedniej sądowej kontroli. Tym samym sąd nie może merytorycznie odnieść się do zarzutów skargi, gdyż stanowiłoby to ponowną kontrolę uchwały Rady Miasta Poznania oraz naruszałoby art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska