VII SA/Wa 1234/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z [...] kwietnia 2007 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie odwołania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej O. [...] Sp. z o.o. w L., dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapeutycznych zabiegów ambulatoryjnych na terenie m. L. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] lutego 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w trybie rokowań, w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie świadczeń w zakresie fizjoterapeutycznych zabiegów ambulatoryjnych na terenie m. L. Do postępowania zaproszono jednego oferenta z pominięciem Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (NZOZ) O. [...] Sp. z o.o. w L. W dniu [...] marca 2007 r. NZOZ O. [...] Sp. z o.o. złożył protest, w którym wskazał na naruszenie przepisów art. 143, 144 i 145 ustawy o świadczeniach. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) oddalił protest. W dniu [...] marca 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił rozstrzygnięcie postępowania, od którego odwołanie wniósł NZOZ O. [...] Sp. z o.o. W odwołaniu świadczeniodawca zarzucił w/w rozstrzygnięciu naruszenie art. 144 pkt 3, art. 153 ust. 2, 3 i 5 ustawy o świadczeniach. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie uwzględnił odwołania w trybie art. 154 ust. 3 ustawy oświadczeniach w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 września 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie, ze względu na brak interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł NZOZ O. [...] Sp. z .o.o. w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt [...] odrzucił skargę NZOZ O. Sp. z o.o. w L, jako niedopuszczalną. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie etap postępowania administracyjnego wszczyna dopiero odwołanie skierowane do Prezesa NFZ w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach. Zatem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ jest decyzją wydaną w administracyjnym toku instancyjnym przez organ administracji I instancji, od którego to rozstrzygnięcia stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przywrócił stronie termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] kwietnia 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...], mocą której organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 września 2007 r. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługiwały środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W myśl zaś art. 154 ust. 1 tej ustawy, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu, mógł złożyć do Prezesa Funduszu, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Zdaniem organu cytowany przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach jednoznacznie wskazywał, że podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu. W ocenie organu, podmiot nie biorący udziału w postępowaniu nie posiada legitymacji wynikającej z przepisów prawa materialnego do wszczęcia i uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Tym samym zasadne było, zdaniem Prezesa Funduszu umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej O. [...] Sp. z o.o. w L, wnosząc o jej uchylenie, jako rażąco naruszającej prawo. Skarżąca Spółka nie zgodziła się z uznaniem, iż nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., wskazując na art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jako normę prawa materialnego stanowiącą źródło interesu prawnego. Zdaniem strony skarżącej, gdyby prawo do złożenia protestu czy odwołania przysługiwałoby jedynie świadczeniodawcom, którzy biorą udział w postępowaniu o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, nie byłoby żadnego logicznego uzasadnienia dla przepisu art. 152 ust. 1 ustawy. W ocenie Spółki, ustawodawca pragnąc zapewnić ochronę interesów innych niż świadczeniodawców biorących udział w takim postępowaniu, przyznał im te same środki prawne, co podmiotom w nim uczestniczącym. Podmioty, które chcą świadczyć opiekę zdrowotną, która jest finansowana ze środków publicznych, mają interes prawny w tym aby świadczeniobiorca jakim jest Narodowy Fundusz Zdrowia, przy zawieraniu takich umów działał w ramach przepisów prawa, w tym przestrzegał procedur ujętych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Fakt zaś nie zawarcia ze skarżącym umowy o świadczenia zdrowotne na skutek naruszenia przepisów prawa przez Fundusz ewidentnie narusza interes prawny świadczeniodawcy. Skarżąca podniosła również, iż nie rozpoznanie złożonego przez nią protestu w terminie przypisanym oraz rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie rokowań pomimo braku rozpoznania protestu są dalszą konsekwencją naruszenia przez Fundusz przepisów ustawy, czego wynikiem było złożenie odwołania z dnia [...] marca 2007 r., w którym zarzucono naruszenie przepisów art. 144 pkt 3, art. 153 ust. 2 oraz art. 153 ust. 3 i 5 ustawy. Spółka podkreśliła także, iż nieprawdą jest, co zostało podane w uzasadnieniu decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2007 r., że pismem z dnia [...] marca 2006 r. zastępca Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiedział świadczeniodawcy, że protest nie może zostać uwzględniony. Pismo takie jest bowiem opatrzone datą [...] marca 2007 r. (doręczone skarżącemu [...] marca 2007 r.), a więc po rozstrzygnięciu postępowania prowadzonego w trybie rokowań. Strona nie zgodziła się również ze stanowiskiem wyrażonym w w/w piśmie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, iż protest dotyczył wyboru trybu postępowania, co wobec treści przepisu 152 ust. 2 pkt 1 był niedopuszczalny, wskazując, iż w proteście w sposób precyzyjny zarzuciła fakt niezaproszenia jej do rokowań pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 145 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady wystąpiły wobec czego skarga winna być uwzględniona. Przyczyną umorzenia postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (decyzja Nr [...] z [...] kwietnia 20002r.), w sprawie odwołania Niepublicznego zakładu Opieki Zdrowotnej O. [...] sp. z o.o. w L., dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań, ogłoszonego w dniu [...] marca 2002r. – było przyjęcie przez organ, iż zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), jedynie świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu jest przedmiotem uprawnionym do wniesienia oddalenia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Art. 152 cytowanej ustawy stanowi, iż świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, przystępują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tejże ustawy. Analizując powyższy przepis nie można dokonać jego wykładni w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, całej ustawy oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. W demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż cytowana norma art. 152 określa zakres podmiotowy oraz przesłankę przedmiotową do jego zastosowania. Tak więc z prawa odwołania i skargi może skorzystać jedynie "świadczeniodawca" którego "interes prawny doznał uszczerbku, w wyniku postępowania Funduszu". Nie ulega wątpliwości, iż Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej O. [...] sp. z o.o. w L. jest świadczeniodawcą w rozumieniu art. 5 pkt 41 a ustawy o świadczeniach, co przesądza, wbrew stanowisku organu, o legitymacji czynnej tego podmiotu do złożenia odwołania. Kwestia ustalenia, czy jego interes prawny doznał uszczerbku w rozumieniu art. 152 winna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ do którego wniesiono odwołanie. Normy art. 153 (dotyczącego protestu) oraz art. 154 (odnoszącego się do odwołania) precyzują jedynie tryb postępowania w zakresie wnoszenia środków odwoławczych i poszczególne jego elementy jak termin jego wniesienia, podmiot rozpatrujący odwołanie, termin jego rozpoznania i inne. Norma art. 154 nie pozostaje w żadnej sprzeczności z art. 152 bowiem reguluje odmienne kwestie. Przyjęcie, iż art. 154 określał także krąg podmiotów, którym przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w zakresie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej, poddaje w wątpliwość ratio legis przepisu art. 152 i narusza podstawowe zasady wykładni systemowej i celowościowej. Należy także podkreślić, iż co prawda zgodnie z brzmieniem art. 152 ust. 2 pkt 1 ustawy nie przysługuje środek odwoławczy na wybór trybu postępowania (konkurs ofert albo rokowania – art. 139 ust. 1), to jednak nie pozbawia on podmiotu, który nie został zaproszony do rokowań uprawnienia do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w tym trybie jeżeli Fundusz naruszył zasady przeprowadzenia tego postępowania przewidziane ustawą, a interes prawny tego podmiotu doznał uszczerbku. Do tego właśnie sprowadzają się zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące naruszenia art. 144 pkt 3, art. 153 ust. 2 oraz art. 153 ust. 3 i 5 ustawy o świadczeniach. Za nieuzasadnione więc należy uznać tezę reprezentowanego przez organ, iż zarzuty odwołującego odnoszą się do wyboru trybu postępowania wyłączonego spod możliwości weryfikacji organu rozpatrującego odwołanie. Powyższe rozważania Sądu uwzględniają fakt, iż wydanie decyzji poddanej kontroli Sądu (praz decyzji jej poprzedzającej) poprzedzone zostało postępowaniem o charakterze cywilnoprawnym do którego nie mają zastosowania przepisy dotyczące postępowania administracyjnego. To ostatnie wszczyna bowiem dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2007r. zapadły z naruszeniem art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Nie przesądzając wyników postępowania "odwoławczego", należy wskazać, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpozna odwołanie mając na uwadze przesłanki wynikające z art. 152 ust. 1sytowanej ustawy. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II i III wyroku oparto odpowiednio na treści art. 152 i 200 cytowanej ustawy.