I OSK 317/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K., A.I., S.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 1291/08 w sprawie ze skargi B.K., A.I., S.I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K., A.I., S.I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 .r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] września 2007 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...]. Orzeczeniami tymi stwierdzono, iż nieruchomości ziemskie – B. – wykaz [...] o pow. o pow. 93,4466 ha, B. – wykaz 166 o pow. 3,3527 ha, N. – wykaz 165 o pow. 2,2697 ha, będące własnością J.I. oraz nieruchomości N. – wykaz [...] o pow. 7,2090 ha i wykaz [...] o pow. 0,0417 ha, będące współwłasnością J.I. podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit.e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: W myśl art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczano nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Dekret ani rozporządzenie wykonawcze do niego nie definiowały pojęcia "nieruchomość ziemska", definicji nie zawierały też – obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu – systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego. W związku z powyższym, pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 uznał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystywane na cele wskazane w art. 1 część druga, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Strona skarżąca podniosła, iż w skład przedmiotowej nieruchomości wchodziły wody jezior, jednak okoliczność ta nie może stanowić pozytywnej przesłanki do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia, bowiem wody jezior mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, np. hodowlanej. Nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej, iż uwzględnienie do ogólnej powierzchni majątku powierzchni lasów (tj. 7,6158 ha) stanowi rażące naruszenie prawa, ze względu na objęcie jej przepisami dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.), bowiem przepisom tego dekretu podlegały lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych (art. 1 ust. 1). Nie można też podzielić stanowiska, iż Minister Rolnictwa dopuścił się rażącego naruszenia obowiązujących w dacie wydania orzeczenia przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym, nie sprawdzając kręgu podmiotów będących właścicielami majątku w dniu wejścia w życie dekretu. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, w którym organ wskazał, czyją własność stanowiła przedmiotowa nieruchomość. Stwierdzić należy zatem, że w sprawie niniejszej organ naczelny prawidłowo ustalił, że powierzchnia ogólna przedmiotowej nieruchomości wynosiła 106,31 ha, a zatem przekraczała normę obszarową 100 ha powierzchni ogólnej, bez względu na rodzaj użytków, a to oznacza, że kontrolowane w postępowaniu nieważnosciowym orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Reprezentowani przez adwokata, B.K., A.I., S.I. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie i orzeczenia na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi : co do meritum sprawy i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej K.p.a.) skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia 7 grudnia 1953 r., nr UR.Z.21/58/53, jak i utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 lipca 1953 r., nr R.U.I.f. 15/51 nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 ust. 1 pkt e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 3 lit. b/ dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.), 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia 7 grudnia 1953 r. nr UR.Z.21/58/53, jak i utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 lipca 1953 r., nr R.U.I.f. 15/51 nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 ust. 1, art. 44, 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym zobowiązujący organ do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1 pkt e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) oraz art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 3 lit. b/ dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż lasy które nie spełniały normy obszarowej o której mowa w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa objęte były przepisami dekretu o reformie rolnej 4) naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 7 grudnia 1953 r., nr UR.Z.21/58/53, jak i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 lipca 1953 r., nr R.U.I.f. 15/51 w sytuacji gdy wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów art. 2 ust. 1 pkt e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 3 lit. b dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1, art. 44, 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, 5) naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, tj. w sytuacji gdy organy z naruszeniem art. 8, 11, 75, 77, 78, 107 K.p.a. nie uwzględniły wniosków dowodowych wnoszących skargę kasacyjną jak również nie odniosły się do nich w treści decyzji. 6) naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to z uwagi na fakt, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów określonych tymże przepisem, tj. nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w szczególności: nie wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd doszedł do przekonania, iż lasy niespełniające norm powierzchniowych podlegają przejęciu na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy. Z akt sprawy wynika, że J.I. był wpisany jako właściciel nieruchomości w miejscowości B., dla której prowadzona była księga wieczysta w Sądzie Powiatowym w Międzychodzie i w miejscowości N., dla której księgę prowadził Sąd w Nowym Tomyślu, zatem nie ma pewności co do tego, czy była to jedna nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej "dekret". Nadto J.I. był wpisany jako właściciel nieruchomości w B. i jednej w N., zaś co do dwóch nieruchomości w N. był tylko współwłaścicielem, a drugim była jego żona J.I., przy czym zmarła ona w 1938 r. W dniu wejścia w życie dekretu nie była więc ona współwłaścicielką, zaś mieli oni następców prawnych. W dacie wydawania orzeczeń w 1953 r. stan ten nie został uwzględniony przez organy, brak też na ten temat rozważań Sądu czy i jakie ma to znaczenie w postępowaniu nadzorczym, zwłaszcza, że z akt sprawy wynika, wyjaśnienie skarżących, że to nie J.I. władał nieruchomością w B., ale ich ojciec. Dlatego to skarżący wystąpili o przeprowadzenie postępowania nadzorczego co do nieruchomości, gdyż inni spadkobiercy J. i J.I. nieruchomości w N. zbyli. Śmierć J.I. w 1938 r. nie była bez znaczenia dla ustalenia stanu własności nieruchomości będącej przedmiotem orzeczeń z 1953 r., a dalej nieustalenie stron postępowania w 1953 r. było niezgodne z prawem. Taki błąd organów powinien podlegać ocenie w postępowaniu nadzorczym. W sprawie jest bezsporne, że w skład własności J.I. wchodziło jezioro. Skarżący podnoszą, że było ono własnością ich ojca, a nadto, że nie powinno podlegać reformie rolnej. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że dekret nie definiuje, pojęcia "nieruchomość ziemska", posługując się nim. Wojewódzki Sąd stwierdził zatem, że należy je tłumaczyć mając na uwadze cele reformy rolnej, wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Co do pojęcia nieruchomość ziemska istnieje bogate orzecznictwo i nie można go zupełnie pominąć, a wprost przeciwnie skorzystać z wypracowanej wykładni. Jednak Sąd zupełnie tego nie uczynił. Nie wyjaśnił bowiem jakiemu celowi wskazanemu w ust. 2 art. 1 dekretu nieruchomość ziemska J.I. miałaby służyć, w tym jezioro. Nie należy też zapominać o związku funkcjonalnym poszczególnych nieruchomości stanowiących własność J.I.. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności nie pozwalało na przesądzenie, że orzeczenie o podpadaniu na cele reformy rolnej nieruchomości J.I. było zgodne z prawem, gdyż w istocie nie zostało ocenione czy w 1953 r. organy dokonały prawidłowych ustaleń. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).