II SA/Po 565/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2008r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ M. Kwiecińska Decyzją nr [...] z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), nakazał B. D. – właścicielce nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przyłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w terminie do dnia [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...]. Dnia [...] 2008r. przedstawiciele [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] w [...], przybyli na posesję skarżącej celem odbioru technicznego robót kanalizacyjnych. Sporządzono protokół , w którym odnotowano: 1) rury położone luźno, nie połączone w sposób stały ze studnią przykanalikową, 2) odmówiono dokonania odbioru w związku z brakiem zgody Urzędu Gminy i Miasta na przyłączenie Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nr RTI [...], działając na podstawie art. 119 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1594 ze zm.) nałożył na B. D. grzywnę w kwocie 5.000 zł w celu przymuszenia tytułem niewykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. W tymże postanowieniu organ wezwał zobowiązaną do zapłaty grzywny w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, pod rygorem jej wyegzekwowania w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponadto organ wezwał zobowiązaną do przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w terminie do dnia [...] pod rygorem nałożenia kolejnej grzywny w kwocie 5.000 zł w celu przymuszenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż B. D. do dnia [...] 2008 r. nie wykonała obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji z dnia [...] nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie, działając poprzez pełnomocnika procesowego, złożyła B. D., która zarzuciła organowi I instancji zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Ponadto podniosła, iż pismem z dnia [...] 2008 r. poinformowała Urząd Gminy i Miasta w [...] o gotowości do podłączenia instalacji z prośbą o stwierdzenie prawidłowości wykonanych prac; w dniu [...] 2008 r. na jej nieruchomości stawili się przedstawiciele gminnej spółki wodnokanalizacyjnej, którzy nie wyrazili zgody na podłączenie przez nią tej instalacji do sieci kanalizacyjnej, a podaną przeszkodą podłączenia był według tych przedstawicieli "brak pozwolenia"; odwołująca okazała im decyzję Burmistrza nakazującą dokonanie przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, zgody na takie przyłączenie jednak nie wyrażono. Odwołująca podkreśliła, iż nadal wyraża gotowość dokończenia prac związanych z przyłączem, jednak na przeszkodzie temu stoi niesprecyzowany "brak pozwolenia". Według odwołującej w takiej sytuacji nałożenie grzywny uznać należy za naruszające przesłanki określone w art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie uchylała się od spełnienia obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]. Równocześnie odwołująca podniosła zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, gdyż nałożona grzywna w kocie 5 000 zł jest grzywną maksymalną, określona w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wysokość takiego środka przymuszającego powinna być miarkowana i uzasadniona w treści postanowienia. Nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości odwołująca uznała za szykanę mającą zniechęcić ją do dalszego dopominania się o swoje słuszne prawa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 124, art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji zauważył, iż ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w art. 5 nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a ust. 7 tego artykułu stanowi, iż w razie stwierdzenia niewykonania tego obowiązku wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazująca jego wykonanie. Organ odwoławczy uznał, iż z akt sprawy wynika, że B. D. nie wykonała w wyznaczonym terminie przyłącza nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, a organ przed nałożeniem grzywny doręczył odwołującej upomnienie. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji każdorazowo nałożona grzywna w celu przymuszenia nie może przekroczyć 10 000 zł, zatem nałożenie takiej grzywny w kwocie 5 000 zł nie może uznane za zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Ponadto Kolegium zauważyło, iż zgodnie z art. 125 § 1 powołanej ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto Kolegium podniosło, iż sprawy związane z budową sieci kanalizacyjnej i przyłączy reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Wskazując na treść art. 6 i 15 ust. 2 tej ustawy Kolegium zwróciło uwagę na to, że A. i B. D. wyraziła zgodę na zaprojektowanie i wykonanie na jej działce kanalizacji sanitarnej, realizację budowy przyłączy do sieci kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt właściciel nieruchomości zobowiązany do przyłączenia nieruchomości do sieci. Ponadto organ podniósł, iż zgodnie z protokołem technicznego odbioru robót kanalizacyjnych z dnia [...] 2008 r. przez [...] przedsiębiorstwo Komunalne [...] wynika, że przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej w tym zakresie: rury położono luźno, nie przyłączono w sposób stały ze studnią przykanalikową. Z powyższym ostatecznym postanowieniem Kolegium w całości nie zgodziła się B. D., która działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego pismem z dnia [...] 2008 r., wniosła skargę na to postanowienie. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego aktu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. zarzuciła organowi I instancji zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżąca powołała w skardze te same argumenty, które przedstawiła w zażaleniu na postanowienia organu I instancji. Podkreśliła, iż przedstawiciele gminnej spółki wodnokanalizacyjnej nie wyrazili zgody na dokonanie podłączenia do sieci wskazując "brak pozwolenia". Skarżąca podtrzymała gotowość dokończenia prac związanych z przyłączem wskazując, iż na przeszkodzie stoi brak zgody przedsiębiorstwa komunalnego. Ponadto podniosła, iż pismem z dnia [...] 2008 r. poinformowała Urząd Miasta i Gminy w [...] o gotowości do podłączenia instalacji z prośbą o stwierdzenie prawidłowości wykonanych prac; w dniu [...] 2008 r. na jej nieruchomości stawili się przedstawiciele gminnej spółki wodnokanalizacyjnej, którzy nie wyrazili zgody na podłączenie przez nią tej instalacji do sieci kanalizacyjnej, a podaną przeszkodą podłączenia był według tych przedstawicieli "brak pozwolenia"; odwołująca okazała im decyzję Burmistrza Gminy i Miasta nakazującą dokonanie przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, zgody na takie przyłączenie jednak nie wyrażono. Odwołująca podkreśliła, iż nadal wyraża gotowość dokończenia prac związanych z przyłączem, jednak na przeszkodzie temu stoi niesprecyzowany "brak pozwolenia". Według odwołującej w takiej sytuacji nałożenie grzywny uznać należy za naruszające przesłanki określone w art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie uchyla się od spełnienia obowiązku określonego w decyzji z dnia [...], a tylko sprzeciwia narzuconemu przez Burmistrza obowiązkowi wpłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu nakładów na budowę sieci, od wpłaty której to kwoty organ uzależnia wydanie zgody na podłączenie do sieci. Taką kwotą są obciążani mieszkańcy pragnący przyłączyć się do nowopowstałej sieci kanalizacyjnej. Skarżąca podkreśliła, iż Urząd Gminy i Miasta zwrócił się do niej pismem z dnia [...] 2006 r. dobrowolnych wpłat na pokrycie kosztów realizacji przyłączy, przy czym w piśmie tym sprecyzowano, iż opłaty te pokrywają koszty realizacji przyłączy kanalizacyjnych, które to koszty z godnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). W ocenie skarżącej wszelkie zobowiązania mieszkańców do wpłat z jakiegokolwiek tytułu, jako sprawy z zakresu administracji, muszą być uregulowane w drodze prawa miejscowego albo w drodze decyzji indywidualnej, a Rada Gminy nie podjęła w tym zakresie żadnych uchwał. Ponadto z informacji skarżącej wynika, iż inwestycja budowy sieci kanalizacyjnej była w znacznym stopniu finansowana ze środków pomocowych (Unii Europejskiej oraz państwa). Skarżąca przywołała również pogląd Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 13 września 2007 r. III CZP 79/07, że odcinek przewodu kanalizacyjnego łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną z istniejącą siecią kanalizacyjną stanowi w części leżącej poza granicą nieruchomości gruntowej, którego koszty budowy ponosi gmina. Skarżąca podkreśliła, iż nie uchyla się od obowiązku przyłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej, a jedynie domaga się prawnego uzasadnienia żądania od niej kwoty [...] zł tytułem bliżej niesprecyzowanego "zwrotu kosztów budowy przyłącza"; wykonała wszystkie niezbędne roboty budowlane zmierzające do przyłączenia do sieci, a brak odbioru tych prac został uzasadniony brakiem pozwolenia, a jedyna przyczyna braku tego pozwolenia jest brak wpłaty żądanej kwoty. Nałożenie na skarżącą grzywny w tak znacznej kwocie nosi charakter typowej szykany organów gminy wobec "niepokornego" obywatela. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do odpowiedzi Kolegium skarżąca w piśmie z dnia 18 września 2008 r. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze i podkreśliła, iż o rozpatrzeniu odwołania nie zostawał powiadomiony jej pełnomocnik, ani sama odwołująca, a Kolegium utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza wysłuchując tylko jednej strony, czyli Urzędu Gminy i Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. Omówienie przyczyn, dla których Sąd uwzględnił skargę należy zacząć od stwierdzenia, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w wypadku gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe ( art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ; Dz.U.05.229.1954.). Grzywna ta nie jest karą, lecz formą przymusu mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Organy obu instancji nie przedstawiły argumentacji odnoszącej się tak co do wyboru środka egzekucyjnego, jak i co do wysokości wymierzonej grzywny przymuszającej. W uzasadnieniach brak jest jakiejkolwiek analizy pod tym kątem. Tymczasem stwierdzić należy, iż wprawdzie ustawodawca pozostawił organowi egzekucyjnemu odnośnie realizowanego obowiązku swobodę wyboru środków egzekucyjnych, to jednak nie sprowadza się ona do dowolnego uznania. Organ egzekucyjny nie może bowiem przekroczyć granic, które zostały wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a to zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 powołanej ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 tej ustawy). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie gdy obowiązek zostanie spełniony(por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, z dnia 20.09.2006r., IOSK 530/06, ). Żadne z uzasadnień postanowień, jakie zostały podjęte przez organy obydwu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie zawierają wskazówek pozwalających na skontrolowanie prawidłowości toku rozumowania tych organów w zakresie przesłanek wyboru określonego środka egzekucyjnego. Tymczasem postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać nie tylko elementy wymienione w art. 122 § 2 powołanej ustawy, ale także uzasadnienie faktyczne i prawne, o którym stanowi stosowany w sprawie w związku z treścią art. 18 tej ustawy art. 124 § 2 Kpa; w szczególności przesłanki, którymi kierował się organ przy wyborze zastosowanego środka. Powyższe uwagi odnieść należy także do konieczności zamieszczenia w postanowieniach rozważań w zakresie wysokości wymierzonej grzywny. Z orzeczeń organu egzekucyjnego wynikać musi bowiem, że grzywna ustalona w konkretnej wysokości spełnia swój ustawowy cel, jest niezbędna dla wyegzekwowania wykonania obowiązku. Tym samym ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny winien także kierować się zasadą skuteczności i celowości, co winno znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniach. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznaczać może całkowitą dowolność organu w tym zakresie, tym samym prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego wymyka się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy wyjaśnić należało nadto powody , dla których organy uznały, że wysokość grzywny, aż trzykrotnie przekraczała koszty proponowanego przez Gminę przyłączenia. Ma to istotne znaczenie także przy rozważaniach dotyczących celowości zastosowanego środka w odniesieniu do tzw. wykonania zastępczego. Na koniec trzeba także zauważyć, iż Kolegium całkowicie pominęło okoliczność, że w złożonym zażaleniu skarżąca powołując się na art. 33 pkt. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podniosła również zarzut zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wobec tego organ powinien rozważyć, czy podniesienie takiej okoliczności nie wyczerpywało w istocie zarzutu z zacytowanej normy. Zgodnie z treścią art. 33 i art. 34 tej ustawy zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Podstawy zarzutów ujęte w art. 33 tej ustawy dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich rozpatrzenia zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle możne się dalej toczyć, a w konsekwencji, czy istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Zatem w pierwszej kolejności należałoby rozstrzygnąć, czy istotnie taki zarzut został zawarty w zażaleniu skarżącej oraz czy odpowiada formalnym warunkom jego wniesienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r., VII SA/Wa 1360/07, LEX nr 340459). W niniejszej sprawie zabrakło także wyjaśnień organów obydwu instancji odnośnie stwierdzenia, zawartego w protokole technicznym odbioru robót z dnia [...] 2008r. , iż odmówiono dokonania odbioru w związku z brakiem zgody Urzędu Gminy i Miasta na przyłączenie. Rozważania organów winny odnosić stwierdzenie z protokołu odnośnie bliżej niesprecyzowanej zgody do regulacji zawartych w art. 15 ust.4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U.06.123.858. ze zm.) w zw. z art. 29a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( Dz. U. 06. 156.1118. ze zm. ). Powyższe prowadzi do wniosku, iż organy obydwu instancji dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia art, 7 § 2, art. 119 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 § 2 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś Kolegium dodatkowo zaniechało oceny złożonego środka zaskarżonego pod kątem spełnienia przesłanek z art. 33 i 34 ostatniej z powołanych ustaw. Tego rodzaju działań nie sposób pogodzić z normą art. 7 kpa. Stąd też konieczne okazało się uchylenie postanowień wydanych w obydwu instancjach. Popełnione uchybienia wyczerpywały bowiem przesłanki z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. Stąd należało orzec, jak w pkt I sentencji. W toku ponownego rozstrzygania sprawy organy winny mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska