VI SA/Wa 803/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku utrzymywania obowiązkowych zapasów paliw ciekłych oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2007r. Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu odwołania H sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: H. lub skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych (PARM) z dnia [...] grudnia 2006 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 556 929,59 złotych za niedopełnienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca posiada koncesję na obrót paliwami ciekłymi wydaną w dniu 31 marca 1999r. ważną do 15 kwietnia 2009r. Pismami z dnia 27 czerwca 2005r. oraz z 14 września 2005r. spółka była wzywana przez PARM do realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 a) ust.1 ustawy z dnia 30 maja 1996r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. z 2003r. , Nr 24, poz. 197 ze zm., dalej powoływanej jako: "ustawa o rezerwach") tj. zarejestrowania się w rejestrze przedsiębiorców zobowiązanych do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych. Obowiązku tego dopełniła składając w dniu 4 października 2005r. stosowny wniosek w którym podała m. in. informację, iż działalność w zakresie importu dostaw wewnątrzwspólnotowych lub produkcji paliw objętych obowiązkiem tworzenia zapasów prowadzi od 2002r. Z odpisu KRS wynika, że funkcje prezesa i vice prezesa Zarządu spółki pełnili odpowiednio: P. K. oraz K. K.. W roku 2005 w ramach prowadzonej działalności w zakresie przywozu paliw ciekłych spółka wprowadziła na polski rynek 1 757,269 metrów sześciennych /m(3)/ oleju napędowego. Wielkość zapasów wyrażona w dniach średniej dziennej produkcji lub przywozu paliw ciekłych zrealizowanego przez przedsiębiorcę w roku 2005 wynosiła 66 dni na dzień 31 grudnia 2006r. Na dzień 31 grudnia 2005r. skarżąca była zobowiązania do utworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych oleju napędowego w ilości 34,36 m(3). Zapasy te nie zostały utworzone. Pismami z dnia 11 stycznia 2006r. oraz 2 czerwca 2006r. Agencja Rezerw Materiałowych wzywała spółkę do utworzenia przedmiotowych zapasów obowiązkowych za rok 2005 oraz uzupełnienia comiesięcznych informacji o ilości i strukturze m. in. tworzonych i magazynowanych zapasów paliw od stycznia 2006r. Nadto poinformowano stronę, że w 2006r. firma ma obowiązek utworzenia zapasów wysokości ok. 328 m(3). W piśmie z dnia 20 czerwca 2006r. podpisanym przez Prezesa Zarządu P. K. przekazała do organu zaległe sprawozdanie o ilości i lokalizacji zapasów obowiązkowych paliw ciekłych oraz wniosła o prolongatę na zawarcie umowy o składowaniu i przechowywaniu rezerw paliwowych do dnia 30 września 2006r. Pismem z dnia 29 czerwca 2006r. w uzupełnieniu do informacji przedstawionych w piśmie z dnia 20 czerwca 2006r. spółka przesłała dane uzupełniające do rejestru PARM dotyczące utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych z których wynika, że ilość zapasów na dzień 30 czerwca 2006r. powinna wynosić 34,7 m(3)oleju napędowego, natomiast na dzień 31 grudnia 2006r. 327,6 m(3) . Pismo z dnia 29 czerwca 2006r. podpisała Prezes Zarządu K. K.. Kolejne sprawozdanie za czerwiec 2006r. (wpływ do organu 24 lipca 2006r.) przesłał P. K.. W roku 2006 skarżąca była zobowiązana do powiększania i utrzymywania zapasów obowiązkowych oleju napędowego, tak aby ich ilość na dzień 30 września 2006r. wynosiła 245,464 m(3), a na dzień 31 grudnia 2006r. 327,285 m(3). Pismem z dnia 28 sierpnia 2006r. PARM wezwał spółkę do utworzenia należnych ilości zapasów w III kwartale 2006r. W dniach 7 -10 listopada 2006r. w siedzibie spółki organ przeprowadził planową kontrolę dotyczącą zapasów obowiązkowych paliw ciekłych jakie powinny być utworzone i utrzymywane przez skarżącego. Kontrolą objęto prawidłowość ustalenia wielkości zapasów obowiązkowych paliw ciekłych na dany rok kalendarzowy. W trakcie weryfikacji dokumentów dotyczących importu ustalono, że w 2006r. spółka jest zobowiązana do utworzenia zapasu obowiązkowego od ilości 1 757,269 m(3) oleju napędowego. Na dzień kontroli zapas obowiązkowy paliw tworzony przez spółkę powinien wynosić 245,464 m(3) a na koniec 2006r. 327,285m (3). . W dniu 9 listopada 2006r. kontrolujący stwierdzili brak zapasu obowiązkowego oleju napędowego w ilości 245,464 m(3). W trakcie kontroli wyjaśnień udzielała Prezes Zarządu K. K., która poinformowana o przysługującym prawie złożenia zastrzeżeń do protokołu w terminie 14 dni od jego podpisania lub doręczenia nie wniosła do niego zastrzeżeń a jedynie przedłożyła pismo wyjaśniające z dnia 9 listopada 2006r. W piśmie tym usprawiedliwiała nieutworzenie zapasów paliw zmianą na stanowisku Prezesa Spółki oraz odwołaniem przetargu na dostawy paliwa. Pismem z dnia 21 listopada 2006r. PARM wezwał skarżącą do utworzenia "przedmiotowej ilości zapasu obowiązkowego paliw ciekłych , o której mowa poniżej, w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania". Organ podał ponadto, że "zgodnie z przeprowadzona kontrolą (...) stan zapasów obowiązkowych winien na dzień kontroli powinien wynosić 245,464 m(3), natomiast na dzień 31 grudnia 2006r. stan zapasów powinien wynosić 327,285 m(3). W związku z tym, iż termin wyznaczony powyżej będzie upływał pod koniec grudnia, stan zapasów obowiązkowych, który przedsiębiorca ma obowiązek przedstawić dla ARM winien wynosić 327,285 m(3)". Prezes ARM pouczył stronę, że niewywiązanie się po upływie powyższego terminu z obowiązku utworzenia zapasu tożsame będzie z wszczęciem przez Prezesa ARM postępowania zmierzającego do nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 23a) ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach. Odbiór powyższego pisma został pokwitowany przez spółkę w dniu 27 listopada 2006r. W dniu [...] grudnia 2006r. Prezes ARM decyzją nr [...] na podstawie art. 23 a) ust,1 pkt1 ustawy o rezerwach nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 556 929,59 złotych stanowiącą 150% wartości niedoboru paliw ciekłych (oleju napędowego) ustalonych na dzień kontroli tj. 9 listopada 2006r. W decyzji przedstawiono sposób wyliczenia powyższej kwoty jako stanowiącej iloczyn: 245,464 m(3) – niedobór zapasu obowiązkowego na dzień kontroli x 1512,59 zł/m(3) x 150 % . Cenę nabycia paliwa określono na podstawie faktur zakupu paliwa przez przedsiębiorcę z dnia 14 kwietnia 2005r., kurs dolara wg NBP na kwiecień 2005r. 3,2053 zł/1$. W motywach decyzji podniesiono, że skarżąca nie utworzyła i nie utrzymywała w 2006r. zapasów obowiązkowych paliw ciekłych zgodnie z harmonogramem określonym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 19 grudnia 2005r. w sprawie harmonogramu tworzenia zapasów paliw ciekłych (Dz. U. Nr 266, poz. 2240). Na dzień kontroli tj 9 listopada 2006r. wielkość zapasu powinna wynosić 245,464 m(3) oleju napędowego do silników. Pomimo wezwań kierowanych do przedsiębiorcy z dnia 2 czerwca 2006r. oraz 28 sierpnia 2006r. spółka nie utworzyła wymaganych zapasów. Również w terminie zastrzeżonym w piśmie organu z dnia 21 listopada 2006r. strona nie utworzyła obowiązkowych rezerw co uzasadnia nałożenie kary. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia podniosła, że w wyniku długotrwałych negocjacji w dniu 19 grudnia 2006r. spółka zawarła z innym podmiotem umowę na gromadzenie i utrzymywanie zapasów paliw ciekłych, na dowód czego przedłożyła kopię ww. umowy. Nałożenie kary w maksymalnej wysokości uznała za niewspółmierną do stopnia oraz czasu naruszenia szczególnie w obliczu faktu, iż termin utworzenia zapasów obowiązkowych w wysokości 245,464 m(3) przypadał na 12 grudnia 2006r. a de facto już w dniu 20 grudnia 2006r. spółka miała utworzony zapas obowiązkowych paliw ciekłych w wielkości 328 m(3) tj. stanu wymaganego realnie na koniec grudnia 2006r. Zdaniem strony powyższe oznacza, że na dzień 31 grudnia 2006r. spółka spełniła powinność ustawową tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] Minister Gospodarki, na podstawie art. 138§1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 23a ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] grudnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji, odwołując się do przepisów art. 16 ust 1, ust. 2, art. 17 a ust. 1, art. 19 ust.1, art. 19 f ustawy o rezerwach podniósł, iż odwołująca się spółka nie utworzyła i nie utrzymywała zapasów obowiązkowych oleju napędowego w roku 2005. Natomiast w roku 2006 uporczywie i w sposób ciągły nadal unikała tworzenia zapasów pomimo pisemnych wezwań kierowanych przez organ do skarżącej wystosowanych również po kontroli (pisma z 11 stycznia 2006r, 2 czerwca 2006r., 21 listopada 2006r.). Ponadto dopiero w dniu 5 stycznia 2007r. strona przedstawiła dokument tj. kopię umowy biletowej na gromadzenie zapasów obowiązkowych paliw ciekłych. Odnosząc się do argumentacji strony, iż reorganizacja składu osobowego spółki była usprawiedliwioną przyczyną nie wywiązania się z obowiązku tworzenia zapasów paliw organ stwierdził, że powyższa okoliczność nie została uwzględniona, gdyż K. K. obecnie pełniąca funkcję Prezesa zarządu poprzednio piastowała funkcję vice prezesa a zatem musiała mieć wiedzę na temat bieżącej działalności przedsiębiorstwa. Nawet jeżeli przyjąć, że powyższe zdarzenie mogłoby zostać potraktowane jako szczególna okoliczność uniemożliwiająca tworzenie obowiązkowych zapasów o czym stanowi art. 16 ust. 6 ustawy, to zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca winien zwrócić się do organu z wnioskiem o okresowe niepowiększanie zapasów, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na omówioną wyżej decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2007r. skarżąca spółka wnosząc o jej uchylenie ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo zarzuciła, że z treści wezwania skierowanego przez organ do spółki pismem z dnia 21 listopada 2006r. wynikało, zdaniem strony, że skarżąca dostała od PARM wyraźne przyzwolenie aby przedsiębiorca utworzył wymagany zapas w pełnej wysokości tj. 327,285 m(3) nie w dniu 12 grudnia 2006r. tj. po upływie 15 dni od dnia otrzymania wezwania, lecz z końcem miesiąca grudnia 2006r. W ocenie strony, nałożenie na skarżącą kary przed dniem 31 grudnia 2006r. było sprzeczne z treścią samego wezwania, gdyż było ewidentnie przedwczesne i jako takie niezasadne. Kwestionując wysokość nałożonej kary, która została wymierzona w maksymalnej wysokości strona podniosła, że kara jest niewspółmierna do stopnia oraz czasu naruszenia. Zarzucono nieuwzględnienie przez organ faktu, że przedsiębiorca spełnił już w dniu 20 grudnia 2006r. obowiązek utworzenia zapasów paliw w wielkości wymaganej na 2006r. Ponadto, zdaniem skarżącej, nie wzięto pod uwagę argumentacji strony dotyczącej zmian kadrowych w spółce oraz efektu długotrwałych negocjacji zakończonych w dniu 19 grudnia 2006r. podpisaniem umowy biletowej. W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister Gospodarki, odnosząc się do poszczególnych zarzutów w niej sformułowanych wskazał, iż nie są uzasadnione. W piśmie procesowym z dnia 18 września 2007r. (k. 75 akt sądowych) zawierającym odniesienie się do ww. odpowiedzi organu, strona powieliła zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2007r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych (PARM) z dnia [..] grudnia 2006r. wydaną na podstawie art. 23 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1996r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw, o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych w kwocie 556 929, 59 złotych stanowiącej 150 % wartości niedoboru paliw ciekłych. Zgodnie z art. 23a ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach, za naruszenia wymagań ustawy polegające na niedopełnieniu ciążącego na producencie lub przywożącym obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych, o którym mowa w art. 16 ust. 1, w przewidzianym terminie i wymaganej ilości, Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, w drodze decyzji administracyjnej, wymierza karę pieniężną w wysokości do 150 % wartości niedoboru paliw ciekłych. Wysokość kary pieniężnej wylicza się na podstawie cen sprzedaży paliw ciekłych, w zakresie których nastąpiło naruszenie przepisów ustawy, stosowanych przez producenta lub przywożącego w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązków, a w przypadku niemożności zastosowania tej ceny, na podstawie przeciętnych cen stosowanych w danym miesiącu przez producenta lub przywożącego posiadającego największy udział w krajowym rynku paliw ciekłych (art. 23a ust. 5). W myśl art. 23b powołanej ustawy, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 23a ust. 1-4 oraz ust. 6, Prezes Agencji Rezerw Materiałowych uwzględni w szczególności okres czasu, stopień oraz przyczyny naruszenia przepisów ustawy, a także częstotliwość naruszania przepisów ustawy w przeszłości przez producenta, przywożącego lub osobę kierującą działalnością producenta lub przywożącego. Stosownie do art. 24 ust. 2 ww. ustawy, kar pieniężnych nie nakłada się, jeżeli od stwierdzenia naruszeń ustawy, o których mowa w art. 22, 23 i art. 23a ust. 1-4 oraz ust. 6, upłynął rok.". Jak wynika zatem z treści art. 23 a ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, organ uprawniony do wymierzania kary pozbawiony jest uznaniowości, co do samego faktu ukarania ("wymierza karę pieniężną") jak i ustalenia podstawowych parametrów służących do wyliczenia wysokości kary (określono sposób ustalenia ceny sprzedaży paliw ciekłych). W wypadku kary pieniężnej względnie określonej, a do takich kar zalicza się kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 23 a) ustawy o rezerwach, konieczne jest określenie szczegółowych dyrektyw jej wymiaru, stopień szkodliwości czynu, stopień winy, dotychczasowa działalność, możliwości finansowe podmiotu odpowiadającego etc. W omawianym akcie prawnym, ustawodawca dostosował się do powyższego wymogu i w celu uniknięcia uznaniowości wymierzanych kar, określił w art. 23b) ustawy o rezerwach przykładowe kryteria, którymi ma się kierować organ wymierzając karę w przedziale do 150 % wartości niedoboru paliw. Są nimi: okres trwania przewinienia, przyczyna i szkodliwość przewinienia , częstotliwość łamania przez karanego przedsiębiorcę przepisów ustawy w przeszłości. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka miała obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych, o którym mowa w art. 16 ust. 1 zarówno w 2005r., jak i w 2006r. Obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych wynika z faktu, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi, w tym przywozu i wywozu tych paliw z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (v. art. 16 ust. 1 ustawy o rezerwach) a od kwietnia 2005r. wprowadziła na polski obszar celny paliwa CN 27101941. Zdaniem Sądu, dokonane przez organ ustalenia wartości poszczególnych parametrów przyjętych do obliczenia wysokości nałożonej kary pieniężnej są prawidłowe. Znajdują one potwierdzenie w materiałach przedłożonych organowi w toku postępowania kontrolnego przeprowadzonego w siedzibie spółki w dniu 9 listopada 2006r. Jak wynika z protokołu, kontrolą objęto wielkość zapasów obowiązkowych paliw na rok 2006 (pkt. 5.1 protokołu kontroli). W trakcie kontroli stwierdzono, że na dzień 9 listopada 2006r. spółka nie utworzyła zapasu obowiązkowego oleju napędowego w ilości 245,464 m(3), który powinna zabezpieczyć na dzień 30 września 2006r. Obowiązek powyższy wynika § 10. Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 12 maja 2006r. w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i ustalania ilości zapasów obowiązkowych paliw ciekłych (Dz. U. Nr 92, poz. 642), stanowiącego iż "Producenci i przywożący tworzący zapasy obowiązkowe zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i ustalania ilości zapasów obowiązkowych paliw ciekłych gromadzonych przez producentów i importerów oraz szczegółowych zasad i sposobu interwencyjnego wykorzystania tych zapasów (Dz. U. Nr 84, poz. 759) do dnia: 1) 30 czerwca 2006 r. dokonają obliczenia ilości zapasów obowiązkowych, do których utworzenia są obowiązani w 2006 r., w sposób określony w § 2; 2) 30 września 2006 r. zgromadzą zapasy obowiązkowe zgodnie ze sposobem ich tworzenia określonym w § 6 ust. 1 pkt 2". W decyzji przedstawiono sposób wyliczenia powyższej kwoty jako stanowiącej iloczyn: 245,464 m(3) – niedobór zapasu obowiązkowego na dzień kontroli x 1512,59 zł/m(3) x 150 %. Cenę nabycia paliwa określono na podstawie faktur zakupu paliwa przez przedsiębiorcę z dnia 14 kwietnia 2005r., kurs dolara wg NBP na kwiecień 2005r. 3,2053 zł/1 $. Ustaleń kontroli w zakresie ilości paliwa dokonano m. in. na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów dotyczących importu (faktur), co jest zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami ww. Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 12 maja 2006r. (v. § 1 ust. 5,6 cytowanego aktu). Do wyliczenia kary przyjęto (prawidłowo) parametry aktualne na dzień kontroli przeprowadzonej w spółce w dniu 9 listopada 2006r. Należy przy tym podkreślić, że ustalenia kontroli nie zostały przez stronę zakwestionowane pomimo, iż przedsiębiorca był pouczony o przysługującym prawie złożenia zastrzeżeń do protokołu (v. pkt 8.1. protokołu kontroli). Ponieważ decyzja w przedmiocie kary została wydana w okresie krótszym niż rok od stwierdzenia naruszeń, nie doszło do naruszenia przez organ cytowanego wyżej przepisu 24 ust. 2 ustawy o rezerwach. Zdaniem Sądu, zarzut skarżącej, że przedmiotowa decyzja została wydana "przedwcześnie" albowiem mogła zostać wydana najwcześniej po 31 stycznia 2007r., gdyż do 31 grudnia 2006 r. strona miała prolongatę terminu do uzupełnienia niedoboru paliw za okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 września 2006r. nie ma uzasadnienia w dokumentach zawartych w aktach sprawy. W szczególności takiego wniosku nie można wyprowadzać, jak sugeruje spółka, z treści pisma organu datowanego na 21 listopada 2006r. W pierwszej kolejności należy jeszcze raz podkreślić, że spółka na dzień 30 września 2006r. powinna utworzyć zapas obowiązkowych paliw w ilości 245,464 m(3), co wynika z cytowanego wyżej § 10. Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 12 maja 2006r. Nie jest sporne, że do 20 grudnia 2006r. przedsiębiorca nie utworzył wymaganego zapasu. Zdaniem Sądu, pismo z dnia 21 listopada 2006r., choć może budzić pewne zastrzeżenia z punktu widzenia poprawności językowej zawartych w nim sformułowań, z całą pewnością nie dotyczy wyznaczania "nowych" terminów do tworzenia obowiązkowych zapasów paliw bowiem końcowy termin utworzenia rezerw paliw został jednoznacznie wskazany w cytowanym wyżej § 10 rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 14 czerwca 2002r. Organ nie miał zatem możliwości modyfikacji tego terminu - w tym jego przedłużenia. Jedynie w sytuacji wymienionej art. 19 g ust. 2 ustawy o rezerwach w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, minister właściwy do spraw gospodarki może w drodze decyzji administracyjnej, zezwolić na obniżenie ilości zapasów obowiązkowych paliw ciekłych przez określonych producentów lub przywożących, określając wielkość obniżenia oraz sposób i termin odtworzenia zapasów obowiązkowych paliw ciekłych. Jednakże strona o takie zezwolenie nie wystąpiła. Wyznaczony w piśmie z dnia 21 listopada 2006r. termin, wobec kategorycznej treści art. 23 a ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach i stwierdzenia w trakcie kontroli braku obowiązkowych rezerw na dzień 30 września 2006r.w istocie miał znaczenie jedynie dla kwestii wymiaru kary pieniężnej ustalonej na podstawie art. 23 a ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach. W tym miejscu należy wskazać, że w nadesłanych aktach brak jest odrębnego, zapowiadanego w wezwaniu z dnia 21 listopada 2006r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Jednakże, zdaniem Sądu, nie ma ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z akt administracyjnych wynika, że spółka czynnie uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym kwestii tworzenia przez nią obowiązkowych zapasów paliw, brała udział w postępowaniu kontrolnym, składała wyjaśnienia i była informowana o prawnych konsekwencjach nieprzestrzegania przepisów ustawy o rezerwach (np. pismo organu z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] – zał. nr 6 akt adm.). Pomijając w tym miejscu omówioną wyżej kwestię braku uznaniowości, co do samego faktu ukarania jak i ustalenia podstawowych parametrów służących do wyliczenia wysokości kary należy stwierdzić, iż zarzuty spółki dotyczące pisma organu z dnia 21 listopada 2006r. nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu, skarżąca spółka wbrew temu co twierdzi w skardze, nie miała wątpliwości, co do treści i zakresu zadań wyznaczonych stronie przez organ wezwaniem z dnia 21 listopada 2006r. Powyższy wniosek został wyprowadzony przez Sąd z jednoznacznych stwierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W tym odwołaniu, sporządzonym w imieniu spółki przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego stronę również w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jednoznacznie zaakcentowano, że "termin utworzenia zapasów obowiązkowych w wysokości 245,464 m (3) przypadał na dzień 12 grudnia 2006r., a de facto już w dniu 20 grudnia 2006r. spółka miała utworzony zapas obowiązkowych paliw ciekłych w wielkości 328 m(3) tj. według stanu wymaganego realnie na koniec grudnia 2006r.". Wskazanie w odwołaniu daty 12 grudnia 2006r. należy powiązać z datą doręczenia skarżącej pisma organu z dnia 21 listopada 2006r., co nastąpiło w dniu 27 listopada 2006r. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, argumentacja strony podniesiona dopiero w skardze zasadzająca się na przyjęciu tezy, że wezwanie organu z dnia 21 listopada 2006r. należy rozumieć (i tak zinterpretowała je spółka) jako"wyraźne przyzwolenie Agencji aby przedsiębiorca utworzył wymagany zapas w pełnej wysokości tj. 327,285 m(3) nie w dniu 12 grudnia 2006r. (tj. po upływie 15 dni od dnia otrzymania wezwania), lecz z końcem miesiąca grudnia 2006r." nie może odnieść pożądanego przez skarżącą rezultatu. W ocenie Sądu, przedsiębiorca po otrzymaniu w dniu 27 listopada 2006r. wezwania organu zdawał sobie sprawę, że nieutworzenie do dnia 12 grudnia 2006r. obowiązkowej rezerwy paliw w ilości 245,464 m (3) a więc według stanu na dzień 30 września 2006r. może skutkować nałożeniem kary pieniężnej. Reasumując przedstawione powyżej rozważania należy stwierdzić, że niewywiązanie się spółki z ustawowego obowiązku zgromadzenia zapasu obowiązkowych paliw na dzień 30 września 2006r. obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 23 a ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach. Jak już wyżej wspomniano, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił wartości poszczególnych parametrów przyjętych do obliczenia wysokości nałożonej kary pieniężnej a zatem pozostaje do rozważenia kwestia prawidłowości zastosowania przez organ maksymalnego procentowego mnożnika wartości niedoboru paliw. Zdaniem Sądu, organ w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie a dokonana przezeń ocena nie nosi cech dowolności. Strona podnosi w skardze, że ustalając omawiany aktualnie parametr w maksymalnej wysokości organ nie uwzględnił, że spółka utworzyła zapasy z kilkudniową zwłoką. Ponadto spółka zaakcentowała niewspółmierność kary do stopnia i czasu naruszenia obowiązku zapasów oraz podniosła, że nie uwzględniono zmiany na stanowisku prezesa zarządu spółki. Zarzucono także, iż kwestie związane z tworzeniem i utrzymywaniem zapasów paliw ciekłych z podmiotami trzecimi były znane Agencji Rezerw Materiałowych, ponieważ ARM była na bieżąco informowana o działaniach skarżącej w tym zakresie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów należy wskazać, że powodów opisanych w niniejszym uzasadnieniu, błędny jest pogląd spółki, że "spółka utworzyła zapasy z kilkudniową zwłoką" skoro spółka, wbrew ustawowemu obowiązkowi czynienia zapasów systematycznie, nie utworzyła ich (za okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 września 2006 r.) aż do dnia 20 grudnia 2006r. Ponadto strona nie utworzyła zapasów za rok 2005 r. w ogóle, choć organ kilkakrotnie ją o to monitował wyznaczając terminy (v. np. pisma z dnia 11 stycznia 2006 r., 2 czerwca 2006 r., Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił i wziął pod uwagę fakt, że skarżąca nie utworzyła zapasów w 2005 r., a tworzenie zapasów w 2006 r. następowało opieszale, pomimo wielokrotnych ponagleń ze strony organu. Nie budzi też wątpliwości Sądu ustalenie dokonane przez organ, że skarżąca wbrew nakazowi wynikającemu z dyspozycji art. 17a) ust. 1 ustawy o rezerwach nie dokonała w wymaganym przez ww. ustawę terminie 30 dni od rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisu do rejestru producentów i przywożących prowadzonego przez Prezesa ARM. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 17a ust. 1 spółka w związku z powinnością tworzenia omawianych zapasów miała obowiązek dokonania wpisu do rejestru producentów i przywożących prowadzonego przez Prezesa ARM w terminie 30 dni od rozpoczęcia tej działalności gospodarczej (art. 17a ust. 1 ustawy o rezerwach), czego nie uczyniła w wymaganym terminie. Powyższe wynika z zestawienia następujących informacji: W kwietniu 2005r. spółka wprowadziła na polski obszar celny paliwa CN 27101941 wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych , w zakresie których tworzy się zapasy obowiązkowe (v. wezwanie z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...]) natomiast dopiero po wielokrotnych wezwaniach kierowanych do niej przez organ złożyła wniosek o wpis dopiero w dniu 4 października 2005r. a więc z opóźnieniem wynoszącym około pół roku. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżąca działa w obszarze handlu paliwami od 2002r. a zatem regulacje prawne dotyczące prowadzonej przez nią działalności są jej doskonale znane. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo też ocenił okoliczności związane ze zmianami osobowymi w strukturze spółki, traktując je jako nie mogące mieć wpływu na podjętą decyzję. Faktycznie bowiem [...] K. K., przed objęciem funkcji Prezesa Zarządu, pełniła obowiązki vice- Prezesa tejże spółki, co czyni zasadnym argumentację organu, że musiały być jej znane okoliczności mające wpływ na bieżące funkcjonowanie spółki. Równie właściwie ocenił organ odwoławczy argumentację strony podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dotyczącą "podjęcia wszelkich kroków i starań zmierzających do niezwłocznego utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw". Fakt zawarcia umowy biletowej z Operatorem Logistycznym dopiero w dniu 19 grudnia 2006r. dotyczącej okresu od 20 grudnia 2006r. do 2 stycznia 2007r. również nie uzasadnia przyjęcia, że strona podejmowała kroki i starania zmierzające do niezwłocznego utworzenia i utrzymywania zapasów paliw gdyż - jak wspomniano wyżej - zapasy powinna utworzyć już w 2005r. a w 2006r. systematycznie, do poziomu 245,464 m (3) na dzień 30 września 2006r. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się tylko jedno pismo strony w tym przedmiocie (z dnia 20 czerwca 2006r. nr H/222/06) skierowane do ARM z prośbą o "prolongatę na zawarcie umowy o składowaniu i przechowywaniu rezerw do 30 września 2006r.". Z powyższego wynika, że spółka nie dotrzymała terminu, który sama sobie wyznaczyła na zawarcie stosownej umowy biletowej. Aprobując stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd wskazuje, że przy ocenie prawidłowości decyzji z pola widzenia nie może umknąć cel ustawy o rezerwach, jakim jest wzmocnienie bezpieczeństwa paliwowego Polski. Powyższy cel jest osiągany poprzez stworzenie regulacji określającej w sposób kompleksowy środki przeciwdziałania zakłóceniom w dostawach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego wraz z procedurami uruchamiania tych środków oraz mechanizmami ich wdrażania, w przypadku, gdy wymaga tego sytuacja na rynku krajowym lub jest to konieczne ze względu na zobowiązania międzynarodowe. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że po wstąpieniu do Unii - Polska została zobowiązana do dostosowania przepisów krajowych do wymagań zawartych w dyrektywie Rady nr 68/414/EWG nakładającej na Państwa Członkowskie EWG obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów surowej ropy naftowej i/lub produktów ropopochodnych. Ponadto podstawy systemu współpracy w sytuacji kryzysowej na rynku naftowym, w tym procesu konsultacji na szczeblu WE, w przypadku konieczności wykorzystania paliw z zapasów obowiązkowych, określa dyrektywa Rady nr 73/238/EWG w sprawie łagodzenia skutków zakłóceń w dostawach ropy naftowej i produktów ropopochodnych. Regulacje zawarte w ustawie wymuszają zatem na przedsiębiorcach działających w sektorze paliwowym przejecie na siebie dodatkowych zobowiązań wobec państwa. Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.