IV SA/Wr 375/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. ze skargi H. S. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich I. uchyla decyzję I i II instancji, II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz H. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. S. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu represji narodowościowo-religijnych , polegających na deportacji na teren ZSRR wraz z rodziną z terenów Polski w latach 1938 – 1940. Na poparcie swoich twierdzeń przedłożył rekomendację wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich Związku Sybiraków Zarząd Oddziału L.z dnia 23 października 2003 r., życiorys, zaświadczenie Polsko – Radzieckiej Komisji Mieszanej do Spraw Ewakuacji Nr [...] z dnia 15 sierpnia 1947 r. , zaświadczenie Urzędu Służby Bezpieczeństwa Ukrainy w Obwodzie P. . Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 30 listopada 2006 r. Nr [...] wydaną z powołaniem art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. Z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) (zwanej dalej ustawa o kombatantach) przyznał H. S. uprawnienia kombatanckie z tytułu przymusowego zesłania do ZSRR w okresie od września 1939 r. do stycznia 1940 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2008 r. organ administracji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 listopada 2006 r. Nr [....] o przyznaniu uprawnień kombatanckich H. S., synowi K. z uwagi na uzasadnione przypuszczenie, że dokumenty na podstawie których przyznano H. S. uprawnienia kombatanckie nie dotyczą jego osoby. W związku z tym organ wezwał H. S. do przedłożenia wszelkich wiarygodnych dokumentów, wyjaśnień i innych dowodów mogących potwierdzić okoliczność jego deportacji na tereny ZSRR. W odpowiedzi na powyższe pismo organu H. S. wyjaśnił, że zaoferowane przez niego dokumenty są prawidłowe i potwierdzają jego deportację do ZSRR. Wskazał również, że jego ojciec K. został rozstrzelany w Katyniu. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 158 § , art. 157 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o kombatantach Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji własnej z dnia 30 listopada 2006 r. Nr [...] o przyznaniu uprawnień kombatanckich z tytułu przymusowego zesłania do ZSRR w okresie od września 1939 r. do stycznia 1940 r. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, ze H. S. do wniosku załączył rekomendację Związku Sybiraków Zarząd Oddziału w L., zaświadczenie Nr [...] wystawione dnia 15 sierpnia 1947 r. w Moskwie dla A. S. oraz jej dzieci E. i H. przez Polsko-Radziecką Komisję Mieszaną do spraw Ewakuacji, z którego wynika, ze osoby w nim wskazane udają się do Polski na pobyt stały, tłumaczenie z języka ukraińskiego zaświadczenia Urzędu Służby Bezpieczeństwa Ukrainy w Obwodzie P. z dnia 18 marca 2005r. wystawionego dla E. S., które informuje o represjach , których doznał na terenie ZSRR w latach 1937-1938 M. S.ł oraz pismo w języku ukraińskim kierowane do H. S. przez Urząd Służby Bezpieczeństwa Ukrainy w Obwodzie P. W ocenie Kierownika z żadnego z przedstawionych przez H. S. dokumentów nie wynika, że był on ofiarą represji ze strony organów ZSRR. Wskazał, że w trakcie weryfikacji dokumentów ustalono, że przedstawione przez wnioskodawcę zaświadczenie Urzędu Bezpieczeństwa Ukrainy w Obwodzie Po. z dnia 18 marca 2005 r. wystawione zostało dla E. S., syna M. i A. urodzonego 23 marca 1933 r. Na podstawie między innymi tego dokumentu E. S. przyznano w odrębnym postępowaniu uprawnienia kombatanckie z tytułu przymusowego zesłania do ZSRR w latach 1936 – 1941. Zdaniem organu również zaświadczenie Polsko – Radzieckiej Komisji Mieszanej do Spraw Ewakuacji Nr [...] z dnia 15 sierpnia 1947 r. dotyczy E. S.. Organ administracji odwołał się do przepisu art.22 ust.1 ustawy o kombatantach, zgodnie z którym o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Według organu przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie nieudokumentowanego wniosku stanowi rażące naruszenie przytoczonego przepisu, co skutkowało koniecznością zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. S. ponowił argumentację o prawidłowości dostarczonych przez niego dokumentów , potwierdzających represje na tle politycznym, podnosząc ,że jego ojciec jako wojskowy zastał rozstrzelany w lesie katyńskim. Dodatkowo strona wskazała , że istnieją świadkowie represji jego rodziny, tj. S. B. i S. P. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 28 maja 2008 r., Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, utrzymał w mocy decyzje własną. W motywach decyzji podtrzymał stanowisko , że rozstrzygnięcie organu administracji przyznające stronie uprawnienia kombatanckie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i w rezultacie konieczne było stwierdzenie jego nieważności. Podkreślił ,że instytucja nieważności decyzji służy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, które zostały dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi i dalsze ich funkcjonowanie w obrocie prawnym sprzeczne byłoby z zasadą praworządności. Powodem stwierdzenie nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest ujawnienie rażącego naruszenie prawa. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które jest rażące - to jest oczywiste, jednoznaczne, dostrzegalne z łatwością dla każdego prawnika. Należy o nim mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Według organu przyznanie stronie uprawnień kombatanckich z tytułu przymusowego zesłania do ZSRR w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach rażąco narusza prawo , albowiem strona w żaden sposób nie udokumentowała faktu podlegania represjom określonym w powołanym przepisie. Dokumenty złożone przez nią wraz z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich w ogólne nie dotyczyły wnioskodawcy, jak również członków jego rodziny. Stwierdzenie powyższego oznacza , że decyzja o przyznaniu stronie uprawnień kombatanckich została wydana w oparciu o nieudokumentowany wniosek strony, a więc z naruszeniem przepisów art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której H. S. wniósł o jej uchylenia, powołując się na nienaruszalność praw nabytych. Skarżący podniósł ,że wskazani przez niego świadkowie złożyli pisemne oświadczenia, z treści których wynika, że był razem z nimi deportowany na tereny ZSRR. Na poparcie swoich twierdzeń załączył zeznanie A. K. oraz E. S. W odniesieniu do zarzutów związanych ze zmianą imienia ojca podniósł, że w czasie wojny, jak również w okresie powojennym nagminnie występowały tego rodzaju pomyłki. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. ` Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej wywiedzionych , albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest skrępowany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przede wszystkim zauważyć należy , że decyzja pierwszo-instancyjna wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności i zakres rozpoznania tej sprawy determinuje okoliczność, że decyzja będąca przedmiotem osądu została wydana w wyniku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wypada w tym miejscu jednie przypomnieć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w trybie nadzoru i organ administracyjny ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach zakreślonych przepisem art. 156 §1 k.p.a. Postępowanie to nie może jednak przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, lecz jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istota sprowadza się do ustalenia czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Przy czym enumeratywne wymienienie w omawianym przepisie wad, nie tylko stanowi katalog przesłanek, warunkujących stwierdzenie nieważności, ale także tym samym zakreśla ramy powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności decyzji wydanych w tym nadzwyczajnym postępowaniu. Wady decyzji wyczerpująco wyliczone w przepisach art. 156 § 1 pkt 1 - 6 Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter materialno-prawny, a ich wystąpienie powoduje, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny niekompletny, bądź w ogóle nie dochodzi do jego nawiązania. Wady prawne takiej decyzji niejako tkwią w niej samej i godzą w elementy podmiotowe lub przedmiotowe decyzji lub też w jej podstawę prawną. Nie są to w istocie rzeczy wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wprawdzie rażące wady proceduralne mogą wywoływać w konsekwencji wadliwość materialno-prawną decyzji, jednakże ich wystąpienie może wynikać wyłącznie z naruszenia szczególnie istotnych przepisów proceduralnych, dotyczących przykładowo: toku instancji, zbiegu środków weryfikacji w trybie zwykłym, a także dopuszczalności dysponowania postępowaniem w trybach nadzwyczajnych. W związku z tym nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wykorzystywany przez organ administracji do ponownej oceny materiału dowodowego , zgromadzonego w danej , załatwionej już decyzją ostateczną sprawie administracyjnej w celu usuwania skutków wadliwej oceny dowodów. Podkreślić bowiem należy , że w sprawie, w której doszło do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stan faktyczny sprawy powinien być organowi znany, a organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności, w której dochodzi do uchylenia w trybie nadzoru decyzji jako nieważnej nie może w swojej ocenie wyjść poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W sprawie będącej przedmiotem osądu jako podstawą stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji powołano rażące naruszenie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, wedle którego o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia [...]. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że skarżący – zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy-wystąpił do organu z wnioskiem popartym szeregiem dokumentów, których oceny dokonał organ w ramach postępowania zwykłego i w ramach którego następnie uznał, że zostały spełnione warunki , o których mowa w art. 21 ustawy o kombatantach. Zdaniem Sądu cytowany przepis art. 22 ustawy o kombatantach zawiera normy o charakterze proceduralnym –co potwierdza również tytuł rozdziału, w którym został zamieszony "Zasady orzekania o uprawnieniach". Przy czym w zawarte w przytoczonym przepisie sformułowanie "udokumentowany wniosek" określa jedynie elementy formalne postępowania, których wypełnienie przez stronę warunkuje dokonanie oceny przesłanek, o których mowa w art. 21 ustawy o kombatantach. Takie działanie organu pozwala na przyjęcie założenia, że kwestie proceduralne organ kwalifikuje jako element stanu faktycznego podlegającego bądź nie pod dyspozycję norm zawartych w przepisach art. 1, art. 2, art. 4 ustawy o kombatantach. W związku z tym jako niedopuszczalne należy ocenić działanie organu w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności polegające na odmiennej ocenie tego samego materiału dowodowego poprzez stwierdzenie braków lub niekompletności tego materiału. Natomiast ujawnienie - po wydaniu w trybie zwykłym decyzji ostatecznej - okoliczności , związanych z dokumentami przedłożonymi przez skarżącego pozwala na przyjęcie , że w sprawie doszło do ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych , istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie. Przy czym należy zwrócić uwagę na to , że przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi w postępowaniu pierwotnym w związku z jego zaniedbaniami, czy też z innych powodów. A zatem pod adresem organu orzekającego w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut zastosowania niewłaściwego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Niezależnie od tego przyjęty przez organ tryb postępowania nadzwyczajnego spowodował w konsekwencji pominięcie i nie ustosunkowanie się do twierdzeń strony i wskazanych na ich poparcie nowych , osobowych wniosków dowodowych , zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy . Zastosowanie bowiem trybu nadzwyczajnego wyklucza celowość ponownego merytorycznego badania przez organ administracji tytułu strony do uprawnień kombatanckich i zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia nowych dowodów na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Natomiast tryb stwierdzenia nieważności decyzji wyłącza jakiekolwiek działanie strony w zakresie postępowania dowodowego , nakierowanego na ustalenie stanu faktycznego. Z punktu widzenia skarżącego jako niespójne i naruszające zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę zaufania do organu Państwa może przedstawiać się przebieg postępowania nieważnościowego, w którym z jednej strony wzywa się go do przedłożenia dowodów potwierdzających represje, a z drugiej strony ignoruje się przedstawione przez niego okoliczności i wskazane na ich poparcie dowody. Te same dowody potwierdzające okoliczności, na które powołuje się strona we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich , skarżący zaoferował na etapie postępowania sądowo-administracyjnego . Jedynie marginalnie przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu niweczy akty prawne wydane w toku postępowania pierwotnego i w pewnym sensie stanowi swego rodzaju zaporę procesową dla strony postępowania, natomiast ewentualne uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym jest zapowiedzią prowadzenia postępowania w toku instancji i przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę .