II SA/Łd 390/08

Dnia 22 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 roku sprawy ze skargi A Spółki z o. o. w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A spółki z o.o. w Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz.1118 ze zm. ) oraz art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał A Spółce z o.o. z siedzibą w Ł. rozbiórkę będącego w budowie budynku, o wymiarach zewnętrznych rzutu 12 m x 6 m, samowolnie realizowanego na terenie działki nr 48 i 49 przy ul. A. [...] w Z., dobudowanego do istniejącego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego. Uzasadniając podstawy rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 19 marca 2007r. przeprowadzono oględziny, pierwszą czynność z udziałem strony, w ich toku ustalono, iż na w/w nieruchomości realizowany jest budynek, dobudowany do istniejącego na działce nr 49 budynku mieszkalnego. Inwestor oświadczył, iż budowę rozpoczęto na przełomie maja i czerwca 2006 roku, ustalono, iż jest prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę – wynika to z informacji z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. i okoliczności niekwestionowanych rzecz inwestora. Natomiast inwestor otrzymał decyzję o warunkach zabudowy, z dnia [...]r., która stała się ostateczna w dniu [...]r. jednakże strona nie wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej tą decyzja o warunkach zabudowy. Organ wskazując na przepisy art. 28 i 29 Prawa budowlanego wywiódł, iż przedmiotowa inwestycja jest budową w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którego Spółka nie posiada. Dalej organ wskazał na treść przepisów art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w/w ustawy, na podstawie których wstrzymano postanowieniem Nr [...] dnia [...]r. prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów, o których mowa w ust. 3 art. 48 tj. zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin uzupełnienia dokumentacji określono na dzień 30 września 2007r. Dodatkowo organ nadzoru budowlanego nakazał zabezpieczenie wznoszonego obiektu poprzez wygrodzenie terenu wokół niego w odległości 2m od linii rzutu budynku oraz oznaczenie tego ogrodzenia tablicami informacyjnymi. W dniach 27 lipca 2007r. i 10 sierpnia 2007r. przeprowadzone zostały przez organ nadzoru budowlanego kontrole, które wykazały, iż inwestor nie podjął żadnych działań zabezpieczających teren budowy. Nie uzupełniona została również w/w dokumentacja, natomiast w dniu 19 września 2007r. strona złożyła pisemny wniosek o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów do dnia 31 grudnia 2007r. argumentując, iż opóźnienie spowodowane jest niewywiązaniem się projektanta z zawartej umowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uznał, iż brak przesłanek do pozytywnego załatwienia wniosku, informując o powyższym inwestora pismem z dnia 26 września 2006 r. , a następnie organ uznał z powołaniem się na treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, iż w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...]r. zasadne było nakazanie rozbiórki budynku mieszkalnego będącego w budowie. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik A Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy strona zgłaszała gotowość spełnienia wszystkich przesłanek pozwalających na przeprowadzenie prac budowlanych zgodnie z prawem; nadto naruszenie przepisów postępowania: art. 7 Kpa poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominiecie słusznego interesu strony, art. 77 §1 Kpa poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Uzasadniając postawione zarzuty pełnomocnik wskazał, iż po złożeniu wniosku o przedłużenie terminu do złożenia wymaganej dokumentacji organ powinien był w sposób formalny załatwić przedmiotowy wniosek, kwalifikując go zgodnie z intencją strony niezależnie od formy, w jakiej został złożony, wypowiedzieć się w sposób i w formie przewidzianej w Kpa. Za nieuprawnione strona uznała również argumentacje organu, iż nie ma przesłanek do zmiany postanowienia w zakresie przedłużenia terminu do uzupełnienia dokumentacji, strona nie otrzymała żadnej formalnej odpowiedzi, w sytuacji gdy przedłużenie terminu zależało wyłącznie od uznania organu, który powinien uwzględnić słuszny interes strony i dążenie do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Dalej strona zauważa, iż w toku oględzin organ ustalił, iż ma miejsce budowa polegająca na dobudowie budynku do już istniejącego, zaś organ nie zbadał czy ewentualna rozbiórka nie będzie wymagała doprowadzenia istniejącego budynku do stanu poprzedniego. Odwołujący zwróciła również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999r. z którego wynika, iż wyłącznym celem wprowadzenia surowej regulacji art. 48 Prawa budowlanego jest usuniecie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego, a nie represjonowanie sprawcy samowoli. Kończąc skarżący wskazał, iż złożył już do akt całą dokumentację, i zachodzą przesłanki do zastosowania art. 132 §1 Kpa i uznanie, ze odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzje organu I instancji i nakazał A Spółce z o.o. z siedzibą w Ł. rozbiórkę budynku o wymiarach 25,60m x 14,65 m, wzniesionego na terenie działek nr 48 i 49 przy ul. A [...] w Z., dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał treść art. 48 Prawa budowlanego i wskazał, iż wdrożenie procedury legalizacyjnej jest możliwe dopiero po stwierdzeniu istnienia przesłanek uzasadniających sanowanie samowoli budowlanej. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż strona legitymował się w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]r.,która stała się ostateczna z dniem [...]r. i działania organu I instancji w postaci wydania postanowienia wstrzymującego prace budowlane i nakładającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie dokumentacji było zasadne. Organ podkreślił, iż inwestor uchybił obowiązkowi uzupełnienia dokumentacji i nie zabezpieczył terenu budowy a konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 w/w ustawy jest wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy. Organ odwoławczy wywiódł nadto, iż w świetle uregulowań Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma możliwości zmiany postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w/w ustawy w zakresie terminu wykonania obowiązku, gdyż przepisów art. art. 58 i 59 Kpa nie można stosować do terminów materialnoprawnych, przepisy te mają wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych i terminów dokonania czynności procesowych. Również przepis art. 155 Kpa nie znajduje w ocenie organu zastosowania. Dalej, organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut, iż organ pierwszej instancji nie zbadał czy ewentualna rozbiórka nie będzie wymagała doprowadzenia istniejącego budynku do stanu poprzedniego ze względu na trwałe połączenie części dobudowanej, jeżeli budowa dobudowanej części podjęta została po częściowej rozbiórce budynku i została z nim połączona na trwałe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, iż nakaz rozbiórki nie dotyczy części obiektu budowlanego lecz innego budynku, który został jedynie połączony z odrębnym budynkiem wcześniej wzniesionym na nieruchomości. Zarówno z zebranego materiału dowodowego jak i z przedłożonej przez stronę dokumentacji wynika, iż samowolnie dobudowana część budynku nie jest powiązana w sposób trwały z istniejącym budynkiem mieszkalnym, zatem rozbiórka jest możliwa bez uszczerbku dla budynku mieszkalnego. Uzasadniając uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, iż z sentencji decyzji organu I instancji wynika, iż przedmiotowy budynek ma wymiary 12 m x 6 m zaś w piśmie Państwa J., Państwa L. oraz R.J. podniesiono, ze rzeczywiste wymiaru obiektu odbiegają od ustaleń organu. Wobec tych niejasności organ II instancji w dniu 5 lutego 2008r. przeprowadził oględziny, w toku których ustalono, iż budynek ma wymiary 25,60m x 14,65 m. Po przeprowadzeniu tych dodatkowych czynności strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, nie złożono żadnych dodatkowych dokumentów i nie kwestionowano dokonanych pomiarów, które stały się podstawą do ponownego określenia obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji gdy złożone zostały wszystkie dokumenty, budowa jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, nadto nieuzasadnione przyjęcie, iż termin określony w w/w normie jest terminem prawa materialnego. Nadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 139 Kpa poprzez rażące naruszenie zasady reformationis in peius wyrażające się w wydaniu decyzji na niekorzyść strony w sytuacji gdy organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, oraz art. 15 Kpa poprzez rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji uniemożliwiającej stronie odwołanie się i art. 7 i art. 77 Kpa poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadniając pełnomocnik skarżącego przywołał część argumentacji odwołania, wywiódł, iż nie było uprawnione wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji gdy strona przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, zatem organ miał możliwość pełnej kontroli, tym bardziej, iż decyzja odwoławcza powoduje, iż strona nie może się już od niej odwołać w trybie administracyjnym. Podkreślił, iż termin wskazany do uzupełnienia dokumentacji jest terminem procesowym, który może być przez organ skracany lub przedłużany na wniosek strony. Powtórzył, iż organ winien formalnie załatwić wniosek o przedłużenie terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przywołując na poparcie swego stanowiska argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzje organu I instancji i nakazał A Spółce z o.o. z siedzibą w Ł. rozbiórkę budynku o wymiarach 25,60m x 14,65 m, wzniesionego na terenie działek nr 48 i 49 przy ul. A. [...] w Z., dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. Podstawą prawną do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organy administracji uchybienia terminowi zakreślonemu na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez inwestora wznoszącego samowolnie obiekt budowlany. Organy administracji obu instancji uznały, iż termin zakreślony na podstawie wyżej powołanego przepisy ma charakter terminu materialnego, zawitego, a więc jest nieprzedłużalny i nieprzywracalny. Co w dalszej konsekwencji przyjętego toku rozumowania zwalniało organy od rozpatrywania składanych przez inwestora wniosków o przedłużenie terminu i badanie złożonej następnie dokumentacji projektowej. Sąd rozpoznający skargę w sprawie niniejszej nie podziela poglądów wyrażonych przez organy obu instancji w zakresie rodzaju terminu jaki został określony w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepisy ustawy Prawa budowlane z 1994 r. są w istocie przepisami prawa materialnego, lecz nie wszystkie terminy w nich zawarte są terminami prawa materialnego. Terminy prawa materialnego to te, które wynikają z przepisu prawa i zakreślają pewien okres czasu na dokonanie określonej czynności, z upływem, którego ustawa wiąże określone skutki, niekiedy konsekwencje. Termin wynikający z ust. 3 art. 48 jest terminem procesowym wyznaczanym w istocie przez organ. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje wynikające z ust. 4 omawianego przepisu, jednak nic nie stoi na przeszkodzie temu aby organ administracji przedłużył termin, po zbadaniu wniosku inwestora w tym zakresie. Ustawodawca wprowadzając do przepisu art. 48 kolejne ust. od 2 do 5 na podstawie ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 718 ), która to zmiana weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. , a następnie dokonując dalszych zmian przepisu art. 48 na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. 2004 Nr 93 poz. 888 ) z mocą obowiązująca od 31 maja 2004 r. miał na celu złagodzenie skutków kategorycznych zapisów art. 48 w pierwotnej redakcji, celem doprowadzenia samowolnej budowy do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności dokonywania rozbiórki a następnie dopiero starania się o stosowne pozwolenie na budowę. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 441/06 (LEX nr 304161), w którego tezie czytamy: "Niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku, skoro wyznaczony przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego". W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora o przedłużenie terminu został złożony przed upływem terminu zakreślonego przez organ na podstawie art. art. 48 ust. 3 ustawy, a nadto poparty bardzo istotnymi udokumentowanymi okolicznościami, dla których strona zdecydowała się na jego złożenie. Skoro termin z omawianego art. 48 ust. 3 ma charakter procesowy to mają do niego w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dla potrzeb ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie przy uwzględnieniu i zastosowaniu wszelkich reguł i zasad postępowania wyrażonych w tych przepisach. Nieprzeprowadzenie żadnego postępowania administracyjnego w zakresie złożonego przez inwestora wniosku stanowi istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło w istocie do błędnego rozstrzygnięcia sprawy przez niewłaściwe, a co najmniej przedwczesne zastosowanie rygoru art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wyjaśni zatem dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważy jego ocenę w świetle przesłanek omawianego art. 48 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu poglądów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie do treści art. 107 ( 3 K.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 135 uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy się odnieść do pozostałych zarzutów skargi, jako nie mających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd w składzie niniejszym nie podziela zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius ani zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a daje możliwość uchylenie organowi odwoławczemu decyzji organu pierwszej instancji w całości albo w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w zaskarżonej decyzji, gdzie orzeczenie merytoryczne organu odwoławczego tak naprawdę dotyczyło jedynie innej powierzchni zabudowy z uwagi na błędne ustalenia organu pierwszej instancji, których to ustaleń inwestor nie kwestionował. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 757 zł. z czego kwota 500 zł. stanowi zwrot uiszczonego wpisu sądowego zaś kwota 257 zł. wynagrodzenie adwokackie wraz z należną opłatą od pełnomocnictwa. ar