I SA/Wa 572/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi L. W. i J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących: L. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz J. R. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1997r., stwierdził nabycie przez [...] Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...], opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku złożonego w imieniu wspólnoty gruntowej M., wniesionego przez L. W. i J. R., decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po uprzednim wezwaniu wnioskodawczyń do nadesłania dokumentacji wskazującej: na formę prawną w jakiej działa wspólnota, kto jest upoważniony do jej reprezentacji, jak też potwierdzających prawo wspólnoty do przedmiotowego gruntu - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, który złożyła L. W., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Przymiot strony zaś, stosownie do art. 28 k.p.a., posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ podniósł, iż wnioskodawczynie we wniosku twierdziły, że mienie objęte kwestionowaną decyzją komunalizacyjną stanowiło mienie wspólnoty gruntowo - wodnej [...] M. Status wspólnot gruntowych reguluje przy tym ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), która w art. 14 ust. 1 przewiduje, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów, wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółkę powołują uprawnieni z własnej inicjatywy (art. 14 i 25 ust. 1 ustawy) a gdyby jej jednak nie powołali, a wspólnota obejmowałaby grunty użytkowane rolniczo i nadające się do zagospodarowania rolniczego, to spółkę tworzy się z urzędu (art. 25 ust. 1 ustawy) - przymusowo. Spółka taka ma przy tym status osoby prawnej, działającej na podstawie statutu, który m.in. powinien określać prawa i obowiązki członków spółki oraz organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania (art. 15 i 16 ustawy). Biorąc powyższe pod uwagę organ zauważył, że powołanymi do zarządu, reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Poszczególny natomiast uczestnik wspólnoty może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych, zaś sama wspólnota może działać tylko w ramach utworzonej przez uczestników spółki bądź też - gdy jej nie powołano - spółki przymusowej, utworzonej przez organ administracji rolnej". W tych warunkach, ponieważ obie wnioskodawczynie nie przedstawiły dokumentu stwierdzającego, że są uprawnione do występowania w imieniu wspólnoty gruntowej oraz brak było także dokumentu potwierdzającego, iż została wydana przez starostę decyzja ustalająca, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną z dnia [...] listopada 1997 r. wchodziła w skład wspólnoty gruntowej (art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), Minister podtrzymał swoje pierwotne stanowisko i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosły L. W. i J. R. Skarżące wnosiły uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji oraz decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. argumentując swoje stanowisko tym, że przedmiotowa działka nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa a zatem nie mogła podlegać komunalizacji. Akcentowały również, że do tej pory starosta nie ustalił wykazu nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty a ustawa z 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych ustalała jedynie sposób zarządu mieniem wspólnoty zaś powołanie spółki do zarządu tym mieniem, nie odbierało prawa własności dotychczasowym jego właścicielom. Z tego powodu - zdaniem skarżących - każdy uprawniony do udziału we wspólnocie ma interes prawny w sprawach dotyczących gruntów wspólnych. W obszernym piśmie uzupełniającym skargę skarżące zarzuciły organowi w szczególności naruszenie art. 28 i 77 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podnosząc, że w momencie wydawania obu zaskarżonych decyzji pozostawało w toku postępowanie prowadzone przez Prezydenta W. pod numerem [...], wszczęte w 2000 r. a oparte na przepisie art. 8 cytowanej wyżej ustawy z 1963 r., w którym skarżące traktowane były przez organ jako strony tego postępowania, czyli osoby potencjalnie uprawnione do udziału we wspólnocie wodno-gruntowej [...] M. Ponadto akcentowano także, że dopóki nie zostanie ustalony skład osobowy wspólnoty, skarżące ostatecznie występują w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jako osoby fizyczne i działają w imieniu własnym. Podnosiły przy tym, iż do momentu wydania przez Prezydenta W. w/w decyzji, interes prawny w postępowaniu dotyczącym gruntów, których ma ta decyzja dotyczyć, mają osoby fizyczne potrafiące wywieść swoje do nich roszczenia. Ponadto zarzucono organowi również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) a także w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Skarżące powyższe argumentowały tym, że choć przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa a następnie gminy, została ona jednak, w sposób wadliwy, objęta decyzją komunalizacyjną. Poza tym zarzuty wskazywały również na naruszenie przez organ art. 7 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i art. 5 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. a sprowadzały się do twierdzenia, że w sytuacji tak oczywistej organ powinie z urzędu wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Choć należy zgodzić się z wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczącymi kwestii sposobu reprezentacji wspólnoty gruntowej, tym niemniej należało uznać, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w kwestii prawidłowego ustalenia kręgu stron występujących w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy w dniu a [...] lutego 2006 r. L. W. i J. R. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] o nabyciu przez [...] Gminę W. nieruchomości położonej przy ul. [...] i oznaczonej jako działka [...] podnosząc, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja komunalizacyjna stanowiła mienie [...] M. Wnioskodawczynie natomiast były spadkobierczyniami - jak twierdziły - dawnych członków właścicieli [...] M. zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi M. pod nr [...]. Uszło uwagi organu, że w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. L. W. i J. R. oświadczyły ponadto, iż przyłączają się - jako osoby fizyczne - do wniosku złożonego w imieniu Wspólnoty [...] M. w dniu [...] lutego 2006 r. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej wskazuje tymczasem, że oba rozstrzygnięcia dotyczyły odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej L. W. i J. R., ale działających w imieniu wspólnoty. Temu zagadnieniu służyło przywołanie (zresztą trafne) odpowiednich przepisów ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i przeprowadzenie wyżej przytoczonego wywodu prawnego. W uzasadnieniu obu decyzji Ministra brak jest natomiast odniesienia do kwestii posiadania, czy też braku, interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem nadzorczym przez obie w/w, ale jako osoby fizyczne. To zagadnienie w ogóle nie było przez organ rozważane. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) nie dotyczy kwestii braku podstaw do stwierdzenia nieważności danej decyzji a dotyczy niedopuszczalności wszczęcia takiego postępowania m. in. ze względu na brak zdolności do działania w tej konkretnej sprawie przez podmiot wnoszący żądanie. Zatem, aby odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego należy wcześniej przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, dotyczące istnienia interesu prawnego po stronie ubiegającej się o wszczęcie postępowania. Jak wspomniano wyżej, w niniejszym przypadku takie postępowanie zostało przez Ministra przeprowadzone, ale tylko w stosunku do wniosku złożonego w imieniu wspólnoty. Brak było natomiast odpowiednich ustaleń w stosunku do obu wnioskodawczyń – działających w imieniu własnym, jako osoby fizyczne. W tych warunkach Sąd uznał, że obie wydane w tej sprawie decyzje naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 6, 7, 8, 28, 77 § 1, 107 § 3, 157 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zatem winien wyjaśnić kwestię interesu prawnego L. W. i J. R. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej z 1997 r. a ponadto - z uwagi na upływ czasu, jaki minął od dnia wydania zaskarżonej decyzji - celowym byłoby także poczynić ustalenia, na jakim etapie postępowania pozostaje postępowanie prowadzone przed Prezydentem W. z wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za co najmniej przedwczesne, gdyż odnosiły się już do kwestii merytorycznych i akcentowały fakt, że decyzja komunalizacyjna z 1997 r. dotknięta była wadą nieważności. Dopóki jednak nie zostanie przeprowadzone przez organ postępowanie o stwierdzenie nieważności danej decyzji, brak uzasadnienia prawnego, by na tę okoliczność wypowiadał się sąd administracyjny. Sąd ten bowiem powołany jest do oceny legalności działania organów a nie do ich zastępowania w funkcji orzeczniczej. Z tych powodów zbędne było również przeprowadzanie – na tym etapie sprawy – dowodów, które w ocenie skarżących miała dowodzić rażącego naruszenia prawa przez decyzję komunalizacyjną. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.