II OSK 1239/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2199/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2199/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Orzeczenie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 24 lipca 2006r. Stowarzyszenie "[...]" zwróciło się do Urzędu Miasta W. o uznanie ich za stronę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji Teatr [...]. Prezydent m. [...] W. postanowieniem z dnia [...] przekazał wniosek Stowarzyszenia "[...]" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z uwagi na to, że organ I instancji decyzję w sprawie warunków zabudowy wydał w dniu [...] a akta sprawy wraz z odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. zostały już przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. odmówiło Stowarzyszeniu "[...]" udziału w postępowaniu przed organem II instancji w sprawie z odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta m. [...] W. nr [...] z dnia [...] wydanej w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie teatru [...], dobudowie przejścia krytego oraz zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu użytkowego na dz. ewid. geod. Nr [...],[...],[...] o obrębie [...] przy ul. [...]. Organ wywiódł, że przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie są: statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego. Stowarzyszenie "[...]", w ocenie organu, nie wykazało interesu społecznego, a tym samym nie wypełniło przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. i nie może zostać dopuszczonego do udziału w postępowaniu przed organem II instancji wszczętym odwołaniem od decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę, z wniosku Stowarzyszenia "[...]", postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. umorzyło jako bezprzedmiotowe postępowanie o dopuszczenie Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji Teatr [...]. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w przedmiotowym postępowaniu, a jednocześnie decyzją z dnia [...] wydaną po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] W. z dnia [...]. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy istnieją przesłanki do dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]. Dało to podstawę do umorzenia postępowania w tym przedmiocie jako bezprzedmiotowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] złożyło Stowarzyszenie "[...]" wskazując, że wniosek o uznanie za stronę został złożony w terminie, w trakcie toczącego się postępowania i nie ma znaczenia dla jego rozstrzygnięcia to, że zostało zakończone postępowanie, do którego Stowarzyszenie chciało przystąpić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., wskazał że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organ II instancji, w ramach toczącego się przed nim postępowania odwoławczego, zobowiązane było rozpoznać wniosek Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie jego do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło Stowarzyszeniu "[...]" udziału w postępowaniu przed organem II instancji. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., a ocena merytoryczna wniosku została dokonana w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.. Z treści art. 31 § 2 K.p.a. wynika, że na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie, w tym przypadku Stowarzyszeniu "[...]" służył wniosek w trybie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przed rozpoznaniem odwołania od decyzji w sprawie warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było dokonać ponownej oceny zasadności wniosku Stowarzyszenia "[...]" w świetle spełnienia przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., a następnie ponownie wydać postanowienie w trybie art. 31 § 2 K.p.a.. W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedwcześnie wydało decyzję z dnia [...] w przedmiocie odwołania od decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...], czym pozbawiło Stowarzyszenie "[...]" prawa do ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, naruszając tym samym podstawowe prawo skarżącego do dwukrotnego badania zasadności wniosku wynikające z art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i wzw. żart. 144 K.p.a.. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z doktryną w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 130 § 2 K.p.a., który stanowi, iż wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W ramach toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, postępowanie z wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, było postępowaniem wpadkowym, które należało ostatecznie rozstrzygnąć przed rozpoznaniem odwołania od decyzji organu I instancji. Skoro organ uchybił temu wymogowi, to niedopuszczalne jest powoływanie się w zaskarżonym do sądu postanowieniu z dnia [...] na bezprzedmiotowość postępowania jako podstawę umorzenia postępowania toczącego się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro ta bezprzedmiotowość jest skutkiem nieprawidłowego procedowania organu, a negatywne konsekwencje tego obciążają wnioskodawcę. Organ ponownie rozpatrując wniosek Stowarzyszenia "[...]" jeszcze raz dokona jego merytorycznej oceny pod względem spełniania przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. i utrzyma w mocy swoje postanowienie z dnia 28 sierpnia 2006r, a jeżeli ocena merytoryczna tego wniosku ulegnie zmianie i będzie pozytywna dla wnioskodawcy, otworzy to jemu drogę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Od wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm. dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.. w zw. z art. 144 K.p.a.., w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania zażaleniowego (ta: postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, od którego służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w sytuacji, gdy postępowanie takie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Kolegium, przytaczając treść art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. podniósł, że analiza treści tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymieniony w nim katalog przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji ma charakter zamknięty czego konsekwencją będzie uznanie, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe, jeśli Sąd nie stwierdzi - i nie wykaże - w danym przypadku zaistnienia choćby jednej z owych przesłanek. Ustawodawca wyraźnie ograniczył w tej mierze swobodę działania sądów administracyjnych, wyłączając ex legę możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż wymienione w zacytowanym przepisie. W szczególności, sąd administracyjny, powołując się na trzecią z wymienionych powyżej przesłanek, powinien wykazać, że stwierdzone przezeń naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej mogły wpłynąć na wynik sprawy, przy czym nie wystarczy samo uznanie, że naruszenia takie mogły wpłynąć w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób, na ów wynik. Dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Sama możliwość wprowadzenia niewielkich, nie wpływających na istotę owego rozstrzygnięcia zmian, jak również nie wpływające na wynik sprawy uzupełnienie uzasadnienia decyzji, w ocenie skarżącego, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie przywołane w wyroku WSA z dnia 21 lutego 2007 r. okoliczności nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium z powołaniem się na wymieniony przepis, a zwłaszcza nie dają podstaw do uznania, że w sprawie tej zaistniały przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie Teatru [...], zostało zakończone decyzją ostateczną w dniu [...]. Zdaniem skarżącego rozważanie po tej dacie, czy istnieją przesłanki do dopuszczenia kogokolwiek — w tym również Stowarzyszenia "[...]" - do udziału w owym postępowaniu jest bezprzedmiotowe. Pogląd ten, jak wskazuje dalej skarżący, pośrednio podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skarżonym wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (cyt: "niedopuszczalne jest powoływanie się w zaskarżonym do sądu postanowieniu z dnia [...] na bezprzedmiotowość postępowania jako podstawę umorzenia postępowania toczącego się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro ta bezprzedmiotowość jest skutkiem nieprawidłowego procedowania organu, a negatywne konsekwencje tego obciążają wnioskodawcę"), uznając jednak, bez wskazania, na czym oparł ową co najmniej kontrowersyjną tezę, że skoro przyczyną opisanej bezprzedmiotowości stało się niewłaściwe działanie organu, to organ ten w swym rozstrzygnięciu nie może się na ową okoliczność powołać (co de facto sprowadzałoby się do jej całkowitego pominięcia). W konsekwencji Sąd doszedł do wniosku, iż nie jest możliwe umorzenie postępowania pomimo tego, że istnieją przesłanki do takiego umorzenia, jeżeli do ich powstania przyczynił się organ administracji, zamierzający się na nie powołać. Ze stanowiskiem takim nie zgadza się skarżący. Organ administracji publicznej zobowiązany jest uwzględnić w każdym stadium postępowania przesłanki powodujące bezprzedmiotowość postępowania, bez względu na to w jaki sposób przesłanki te powstały. Żadnych wątpliwości w tej mierze nie pozostawia brzmienie art. 105 § 1 K.p.a.., określający przesłanki umorzenia postępowania, w tym również - postępowania zażaleniowego, stosownie do art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a..: organ administracji publicznej wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma charakter obiektywny w tym znaczeniu, że w razie stwierdzenia takiej bezprzedmiotowości organ administracji publicznej nie jest zobowiązany (w zasadzie nie jest również uprawniony) do badania okoliczności, które spowodowały jej zaistnienie. Działanie właściwego organu ogranicza się w takim wypadku do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania do wiadomości oraz do umorzenia postępowania, którego dalsze prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. Nakazanie Kolegium rozpatrzenia sprawy zawisłej z wniosku Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, tj. sprawy, która jak sam przyznał Sąd I. instancji, była w dacie wydania uchylonego przez ów Sąd postanowienia Kolegium i jest nadal bezprzedmiotowa, w ocenie skarżącego uznać należy z jednej strony za co najmniej niezrozumiałe, z drugiej zaś pozostające w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy P.p.s.a.. Sąd I instancji nie wykazał w szczególności, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze faktycznie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania. Nierozważenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 31 K.p.a.., w sytuacji, gdy ocena taka stała się bezprzedmiotowa, za takie naruszenie uznane być nie może, bez względu bowiem na ocenę, czy przesłanki takie istnieją, postępowanie z wniosku Stowarzyszenia "[...]" statusu bezprzedmiotowego nie straci. Oznacza to, że wydanie rozstrzygnięcia innego niż uchylone przez Sąd I instancji postanowienie nie było, i nadal nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1) Niesporna jest treść art. 31 § 2 zd.2 K.p.a. "Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie." Skarga kasacyjna akceptuje również stanowisko, że jest to oddzielne, wpadkowe postępowanie w relacji do głównego postępowania jurysdykcyjnego. W konsekwencji wyprowadzenie wniosku o bezprzedmiotowości tego postępowania na podstawie okoliczności dotyczących głównego postępowania wymaga szczególnej ostrożności. 2) Organ administracyjny najpierw wydał decyzję, kończącą postępowanie główne (art.104 K.p.a.), pomimo że pozostał jeszcze nierozpoznany wniosek stowarzyszenia, aby następnie powołać się na ową decyzję dla uzasadnienia bezprzedmiotowości wniosku. Oczywistym jest nadużycie prawa przez organ, który zastosował art.105 K.p.a. w sposób rażący niezgodnie z przeznaczeniem tego przepisu, jago ratio legis. Na pytanie skargi kasacyjnej "czym uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku?" można odpowiedzieć krótko: nie można prawidłowo uzasadniać swego postanowienia powołując się na swe uprzednie świadome naruszenie prawa podjęte w tym calu aby stworzyć ową bezprzedmiotowość. Praworządność działania organu administracyjnego oznacza w szczególności racjonalność stosowania prawa. Sprzeczne z tym wymogiem jest tworzenie "błędnego koła", tj. naruszam prawo (kończę postępowanie bez załatwienia wniosku stowarzyszenia), aby następnie stwierdzić bezprzedmiotowość owego wniosku. Jest to przejaw doprowadzenia stosowania prawa do absurdu a dla eliminowania takiego działania całkowicie wystarcza Sądowi konstytucyjna zasada praworządności w demokratycznym państwie prawa (art.7 w zw . z art.2 Konstytucji RP). 3) Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd nie wykazał, aby naruszenie art.105 K.p.a. miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego również oparty jest na nieprawidłowej interpretacji prawa. Ten wpływ na wynik postępowania polega na tym, że organ administracyjny nie załatwia merytorycznie (pozytywnie ani negatywnie) wniosku o dopuszczenie stowarzyszenia do postępowania, lecz przeciwnie – odmawia rozpoznania tego wnioski i umarza postępowania. Trudno o bardziej wyraźny i jednoznaczny związek między naruszeniem art.105 K.p.a. w związku z art.7 w zw . z art.2 Konstytucji RP – z jednej strony a wyznaczeniem sposobu zakończenia postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). 4) W konsekwencji rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia powinno było nastąpić przy założeniu że organ administracyjny właściwy w sprawie przestrzega prawa. Prawidłowo więc Sąd I instancji uwzględnił skargę wskazując, że wniosek stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenia jego żądania dopuszczenia do postępowania powinien być merytorycznie rozpoznany. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270 ze zm.).