II OSK 759/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 7/08 w sprawie ze skargi K. L. i I. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Miasta Radomia na rzecz I. L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 7/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. i I. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że według skarżących bezczynność Prezydenta Miasta Radomia polega na uchylaniu się od wydania orzeczenia po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia 20 kwietnia 2007r. nr [...] znak: [...]. Skarżący podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] zobowiązało Prezydenta Miasta Radomia do załatwienia w/w sprawy w terminie do dnia 31 marca 2008 r. Termin nie został dochowany, a Prezydent Miasta Radomia pozostaje w tej sprawie w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Radomia wyjaśnił, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy, zgodnie z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, skarżących wezwano do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy garaży w zabudowie szeregowej. Skarżący nie uzupełnili wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami, przesyłając jedynie pismo stanowiące polemikę z organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, iż na dzień złożenia skargi na bezczynność, tj. 10 kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta Radomia niewątpliwie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, bowiem nie podjął żadnych czynności w sprawie. Jednak w dniu 21 kwietnia 2008 r. organ wystąpił do skarżących w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o uzupełnienie wniosku stosownie do wymagań art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 i zm.) oraz wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Radomia i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego Sąd uznał, że organ - wprawdzie dopiero po złożeniu skargi na bezczynność - jednak podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Skarżący - pomimo zawarcia w wezwaniu rygoru pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia w przypadku nie uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od jego otrzymania - nie zadośćuczynili temu wezwaniu, podnosząc w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r., że wezwanie jest pozbawione podstaw prawnych. Sąd stwierdził, że odmienną kwestią – nie podlegającą kognicji Sądu w obecnej chwili - jest ocena, czy wezwanie organu do uzupełnienia wniosku jest uzasadnione. Istotne jest, że w dniu orzekania przez Sąd zostały podjęte przez organ czynności do załatwienia sprawy. Dlatego też, błędne jest stanowisko skarżących, że Prezydent Miasta Radomia pozostaje w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. L., reprezentowany przez radcę prawnego K. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 149 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nie uwzględnieniu skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia i nie zobowiązaniu tego organu do wydania decyzji, mimo że organ pozostawał w bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne I. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż organ kierując do strony wezwanie o uzupełnienie wniosku przestał pozostawać w bezczynności. Zdaniem skarżącego organ powinien podejmować wszystkie niezbędne, z punktu prawnego i celowego działania, czynności, aby w wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminie wydać decyzję. Z tego punktu widzenia niezbędne jest również ocenienie, czy podejmowane przez Prezydenta Miasta Radomia działanie w postaci wezwania skierowanego do strony o uzupełnienie wniosku jest zgodne z prawem obowiązującym w dacie skierowania tego wezwania. Nie można bowiem uznać, że działanie organu administracji publicznej niezgodne z prawem jest działaniem, które przerywa stan bezczynności tego organu. W ocenie skarżącego art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie którego wezwano stronę do uzupełnienia wniosku, nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż wszedł w życie w dniu 10 lipca 2003 r. Natomiast wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie został złożony kilka lat przed tą datą, a zatem zgodnie z przepisem art. 85 ust. 1 wskazanej ustawy jej przepisów nie stosuje się w tym postępowaniu. Zastosowanie w sprawie, zdaniem skarżącego, mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skarżący stwierdził, że skierowanie wezwania o uzupełnienie wniosku o wszczęcie postępowania, które to wezwanie jest niezgodne z prawem i zostało skierowane po wniesieniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej, musi być ocenione jako działanie poczynione wyłącznie w celu uniknięcia zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie, która zdaniem skarżącego jest oczywista. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Radomia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podniósł, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. jest chybiony. Przepis ten dotyczy uwzględnienia przez Sąd skargi na decyzję lub postanowienie. Z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi była bezczynność organu, a nie decyzja lub postanowienie wydane przez tenże organ, przywołany przepis nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Także zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony, gdyż Sąd w sprawach skargi na bezczynność organu administracji publicznej orzeka biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie orzekania. Skoro organ podjął czynność po dacie wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność, to w chwili zamknięcia rozprawy i wydania rozstrzygnięcia nie był już w stanie bezczynności. Natomiast ocena, czy wezwanie organu skierowane do strony było zgodne z prawem, leży w sferze zagadnień merytorycznych, które Sąd pierwszej instancji ocenia w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacji dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (OSP 2000/ 6/87). Wydanie zaś przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania, w tym po wniesieniu skargi na bezczynność. Jeśli zatem przed dniem wydania orzeczenia przez Sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność - choćby z przekroczeniem ustawowych terminów - oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności. W takiej sytuacji Sąd nie może uwzględnić skargi, nawet wówczas, gdy organ przestał być w bezczynności już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. A to z tego względu, iż – jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd administracyjny orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania. Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji. U podstaw orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie legło bowiem błędne przekonanie, iż odrębną kwestią i to nie podlegającą kognicji Sądu w chwili orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ocena, czy uzasadnione było wezwanie K. L. i I. L. do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Prezydent Miasta Radomia nie pozostaje w bezczynności, gdyż w dniu orzekania przez Sąd zostały podjęte przez organ czynności do załatwienia sprawy. Takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie sposób zaakceptować. Dla "zlikwidowania" bezczynności organu nie jest bowiem wystarczające podjęcie jakichkolwiek czynności. Aby uznać, że organ administracji publicznej nie pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), konieczne jest ustalenie, iż organ podjął czynności zmierzające do załatwienia danej sprawy co do jej istoty. Za czynności zmierzające do załatwienia sprawy co do jej istoty mogą być uznane jedynie czynności oceniane jako celowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie dla załatwienia sprawy. A contrario działania organu administracji publicznej niezgodnego z prawem, nie znajdującego uzasadnienia w aspekcie przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie, nie można uznać za działanie, które przerywa stan bezczynności organu. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do akceptowania w majestacie prawa bezczynności organu w przypadkach, gdy organ administracji publicznej podejmowałby jedynie czynności pozorne, nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia danej sprawy, w tym wyłącznie dla uniknięcia zarzutu bezczynności. Rację ma zatem I. L., że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu sąd administracyjny jest obowiązany ocenić, czy podejmowane przez organ działanie jest zgodne z prawem. Wprawdzie Sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynność organu nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści, to jednak nie oznacza to zakazu dokonania przez Sąd kontroli czynności podjętych przez organ w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy zarzut bezczynności. Podzielenie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mogłoby w wielu przypadkach prowadzić do milczącego akceptowania podejmowania przez organ czynności zbędnych jak też czynności nie znajdujących uzasadnienia prawnego w danej sprawie, a tym samym mogłoby także prowadzić do naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie pierwsza decyzja organu I instancji, wydana w dniu [...] stycznia 2001 r., została uchylona przez organ odwoławczy. Od daty wszczęcia postępowania z wniosku K. L. i I. L. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych zostało szereg decyzji przez organy obu instancji. W ocenie I. L. przepis art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie którego wezwano stronę do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r., a więc kilka lat po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem skarżącego, zgodnie z przepisem art. 85 ust. 1 tej ustawy, zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Powyższe okoliczności – tj. zarzut, że wezwanie do uzupełnienia wniosku jest pozbawione podstaw prawnych - skarżący podnieśli w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z dnia 21 kwietnia 2008 r. do uzupełnienia wniosku stosownie do wymagań art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 i zm.) - podjęte w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę K. L. i I. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia nie może uchylić się od oceny, czy wezwanie K. L. i I. L. do uzupełnienia wniosku stosownie do wymagań art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kilka lat po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie było czynnością konieczną dla załatwienia sprawy, czy też pozbawione było podstaw prawnych. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 i zm.), czy też z mocy art. 85 ust. 1 tej ustawy zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. z 1999r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm. Przepis art. 85 ust. 1, zamieszczony w Rozdziale 7 – "Przepisy przejściowe i końcowe" ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. z 1999r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z powyższych względów za usprawiedliwiony należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi pierwszej instancji nie można natomiast postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi na decyzję lub postanowienie. W niniejszej zaś sprawie skarżący do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.