I SA/Wa 1165/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej T. R. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], orzekającą o wywłaszczeniu w celu przebudowy drogi krajowej nr [...] nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej we [...], gmina [...], powiat [...], będącej własnością T. R. i ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, a także ustalającej zasady i termin wypłaty odszkodowania oraz termin wydania wywłaszczonej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że [...] Dyrektor [...] wnioskiem z [..] grudnia 2004 r. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ właścicielka nie wyraziła zgody na sprzedaż działek. We wniosku wskazano, że działki nr [...] i [...] są niezbędne dla realizacji celu publicznego - budowy obwodnicy miejscowości [...] wraz z rozbudową drogi nr [...] na odcinku od km [...] do km [...], zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lipca 2005 r., który to operat, zdaniem organu, odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109). T. R. wniosła skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca zarzuciła, że operat szacunkowy w oparciu, o który zostało ustalone odszkodowanie, jest wadliwy, ponieważ nie uwzględnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. oddalił skargę T. R., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość ustalone zostało stosownie do treści ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lipca 2005 r., przy zastosowaniu § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. R., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji braku uchybień operatu szacunkowego i w efekcie oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących wadliwości operatu szacunkowego, przytoczone zaś ogólnikowe stwierdzenie dotyczące prawidłowości operatu nie jest właściwą oceną dowodów ani też prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie. Sąd nie wziął pod uwagę zarzutów podnoszonych przez skarżącą, a mianowicie nieuwzględnienia w operacie szacunkowym [...] zł. Skarżąca podnosiła, że [...] jest zawarte w operacie szacunkowym stwierdzenie, iż działka nr [...] jest [...], skutkiem czego jest zaniżające wycenę porównywanie przez rzeczoznawcę cen transakcyjnych działek [...] będących nieużytkami, do tego położonymi w znacznej odległości, przy drodze gruntowej. Przy wycenie rzeczoznawca nie wziął pod uwagę szeregu transakcji zakupu terenów pod drogi publiczne dokonanych przez [...] Dyrekcję [...], w których przyjmowano cenę [...] zł za 1 m2, a którą rzeczoznawca traktuje w operacie jako cenę maksymalną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił sądowi w ponownym postępowaniu dokonania wnikliwej analizy przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego pod kątem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie z jednej strony - prawa właściciela nieruchomości do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w szczególności poprzez możliwość zgłaszania w toku postępowania wniosków dowodowych, składania na rozprawie administracyjnej wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów, oraz wypowiadania się co do wyników postępowania dowodowego i z drugiej strony odpowiadający temu prawu obowiązek ustosunkowania się przez organ do zgłoszonych wniosków, żądań, propozycji oraz zarzutów i wyjaśnienia zajętego w sprawie stanowiska. Ocena powyższa winna znaleźć miejsce w uzasadnieniu wydanego przez Sąd orzeczenia w sprawie, stosownie do wymogów art. 141 § 4 Ppsa wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej określana ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze .p.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 roku zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wywłaszczenie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Powyższa ustawa jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. W sprawach w niej nieuregulowanych, zgodnie z art. 23 stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Odnosząc się do wysokości ustalonego odszkodowania należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Te wszystkie okoliczności winny być przez biegłego rzeczoznawcę uwzględnione przy dokonywaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości, gdyż mają istotny wpływ na wysokość szacunku. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w czasie trwającego postępowania administracyjnego kwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez M. D., przyjętego przez organy administracji do określenia wysokości odszkodowania. W szczególności skarżąca podnosiła, że obie działki nr [...] i [...] posiadają [...], na dowód czego dołączyła do akt projekt [...] sporządzony dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Ponadto podniosła, że działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) położona jest [...] przy ul. [...], co wynika z zaświadczenia Urzędu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku o [...]. Wreszcie skarżąca podniosła , że nie uwzględniono [...] znajdujących się na przedmiotowych działkach. Do wszystkich tych zarzutów organy obu instancji nie odniosły się , wskazując jedynie , ze jest to subiektywne przekonanie strony o wyższej wartości jej nieruchomości. Skutkowało to nieustaleniem istotnych cech przedmiotowej nieruchomości wpływających na poziom ceny. W świetle powyższego należało uznać, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania, z uwagi na naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa jak również prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Należy w tym miejscu przywołać treść wyroku z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym stwierdzono, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien wziąć pod uwagę i ustosunkować się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę i ponownie ocenić prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z przedstawionych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.