III SA/Łd 219/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant: Pomocnik sekretarza Katarzyna Żychlińska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] roku Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 219/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 i art. 101 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie uznania Z. P. za osobę bezrobotną z dniem 31 stycznia 2008 roku. Jako przyczynę zawieszenia organ wskazał możliwość wniesienia przez stronę odwołania przysługującego w związku z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie Z. P. wniosła zażalenie wskazując szczegółowo, że spełnia przesłanki dla uznania jej za osobę bezrobotną. Postanowieniem z dnia 12 marca 2008 roku, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c), art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 31 stycznia 2008 roku Z. P. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w B. W trakcie rejestracji złożyła dokumenty, z których wynikało, że w okresie od 1 czerwca 1991 roku do dnia 31 grudnia 2007 roku pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy. Decyzją z dnia 23 stycznia 2008 roku organ rentowy odmówił zainteresowanej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 stycznia 2008 roku. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie, bowiem kwestia tego czy strona ze względu na swój stan zdrowia jest niezdolna do pracy i czy z tego tytułu będzie ubiegała się o dalsze przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. wskazała, że uważa rozumowanie organu za błędne, bowiem sama możliwość wniesienia środka odwoławczego nie przesądza, że środek taki zostanie złożony. Wskazała, że w jej ocenie spełniła warunki ustawowe dla nabycia statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji lub postanowienia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała rozstrzygnięcie lub strona skarżąca. W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., który stanowi podstawę rozstrzygnięć organów w rozpatrywanej sprawie, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestia nabycia uprawnienia rentowego z tytułu niezdolności do pracy pozostaje w ścisłym związku ze statusem osoby bezrobotnej, bowiem uzyskanie takiego prawa wyklucza możliwością bycia uznanym za osobę bezrobotną. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że skarżąca jest adresatem decyzji o odmowie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy oraz, że wcześniej rentę taką otrzymywała. Nie ulega również wątpliwości, że w momencie wydawania postanowienia przez organ I instancji decyzja organu rentowego była decyzją nieostateczną. W istocie kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to czy sama możliwość wniesienia środka odwoławczego może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligujące organ do zawieszenia postępowania. Formuła art. 97 § 1 pkt 4 nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Trzeci element konstrukcyjny zagadnienia wstępnego dotyczy relacji czasowej między rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Kodeks formułuje bowiem wymóg "uprzedniości" rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. "Uprzednie" zaś to takie, które miało miejsce wcześniej, przed czymś, to wcześniejsze, poprzednie. W celu podkreślenia tego elementu mówi się o zagadnieniu wstępnym jako zagadnieniu otwartym, tzn. takim, które "nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze". W doktrynie podkreśla się, że otwartość charakteru zagadnienia wstępnego powoduje, że dla samego pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma znaczenia, czy postępowanie, którego ma być ono przedmiotem, zostało już w ogóle wszczęte (por. G. Łaszczyca [w:], A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Wskazuje się, że "chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było" ( wyr. NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55). Podkreślić również należy, że nie chodzi o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz o takie, które na gruncie przepisów prawnych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. W nauce i judykaturze mówi się tu najczęściej o "prawomocnym przesądzeniu" (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Nie ulega wątpliwości, że kwestia uprawnienia skarżącej do renty w momencie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania została już rozstrzygnięta, jednakże nie było to rozstrzygnięcie trwałe. Jednocześnie organ dysponował oświadczeniem skarżącej, że nie zamierza ona kwestionować rozstrzygnięcia organu rentowego. Nasuwa się zatem pytanie o racjonalność zawieszania postępowania. Nie można w tym przypadku poprzestać jedynie na językowej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz wziąć należy pod uwagę również cel regulacji, który zakłada nadrzędność zasady trwałości decyzji administracyjnej. Późniejsze rozstrzygnięcie (a zatem po wydaniu decyzji głównej) kwestii stanowiącej zagadnienie prejudycjalne nie wyłącza możliwości wzruszenia w stosownym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Jednakże właśnie dla trwałości rozstrzygnięć ustawodawca przewidział konieczność zawieszenia postępowania w przypadku pojawienia się zagadnienia o charakterze wstępnym. W sytuacji, gdy strona w sposób wyraźny oświadcza, że nie zamierza kwestionować rozstrzygnięcia organu rentowego, zawieszanie postępowania staje się zbędne i stanowi niepotrzebne przedłużanie postępowania administracyjnego. Już na marginesie należy zauważyć, że wprawdzie z akt sprawy nie wynika, kiedy strona otrzymała decyzję organu rentowego, jednakże z zestawienia dat rozstrzygnięcia ZUS-u i postanowienia organu II instancji wynika, że w momencie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, decyzja organu rentowego mogła być decyzją ostateczną. Ponadto zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Przepis cytowanego artykułu ma zastosowanie zawsze, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz gdy następuje zawieszenie postępowania w związku z koniecznością jego rozstrzygnięcia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania powinno zawierać rozstrzygnięcie co do tego, kto wystąpi o rozstrzygnięcie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego - sam organ, o czym orzeknie w tym postanowieniu, czy strona, którą ten organ zobowiąże do tego. Oznacza to, że określone w art. 100 § 1 k.p.a. obowiązki są elementem koniecznym postanowienia o zawieszeniu postępowania z powodów określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienia organów administracji nie zawierają istotnych elementów wskazanych w przepisie art. 100 § 1 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ nie był uprawniony do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania odwoławczego od decyzji organu rentowego, bowiem nie był stroną tego postępowania. Uprawnioną była wyłącznie strona skarżąca, jednakże jak wynika z jej wyraźnego oświadczenia nie zamierzała ona składać takiego odwołania ani w żaden sposób kwestionować rozstrzygnięcia organu rentowego. W tej sytuacji po raz wtóry należy postawić pytanie o racjonalność działania organu I instancji, w przypadku kiedy brak jest stron bądź to uprawnionych bądź to zainteresowanych wszczęciem postępowania stanowiącego zagadnienie prejudycjalne. Zgodnie z przepisem art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone przez organ w niniejszej sprawie stanowi naruszenie powyższych zasad postępowania administracyjnego w stopniu mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zagadnienie o charakterze prejudycjalnym, a więc kwestia renty skarżącej z tytułu niezdolności została w toku postępowania przesądzona w sposób nieostateczny, jednakże zawieszanie postępowania w sytuacji, gdy skarżąca nie zamierzała kwestionować decyzji organu rentowego, stanowiło wyłącznie niepotrzebne wydłużenie postępowania administracyjnego jednocześnie uniemożliwiając realizację jednego z zadań organów administracji, wynikającego z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a mianowicie aktywizację zawodową skarżącej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji. dr