II SA/Gd 687/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2008 r., nr [...]. Decyzją z dnia 6 maja 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) udzielił C. S. pomocy w formie zasiłku celowego i w naturze na pokrycie kosztów zakupu leków od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 maja 2008 r. w kwocie 50 zł oraz na zakup bielizny pościelowej od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 maja 2008r. w kwocie 50 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie zebranych materiałów ustalony został stan faktyczny z którego wynikało, że wnioskodawca jest dotknięty ubóstwem i niepełnosprawnością, zaś jego dochód wynosi 477 zł i nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Uwzględniając powyższe ustalenia organ postanowił przyznać na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej pomoc we wnioskowanej formie, zaś ustalając jej wysokość, wziął pod uwagę, stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 tejże ustawy uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji C. S. wskazał, że wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego przedstawił fakturę za 3 miesiące opiewającą na 280 zł, podczas gdy udzielono mu pomocy w wysokości 100 zł, która to kwota ta nie starcza na żywność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 lipca 2008r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą, określają, że rodzaj, formę i rozmiar świadczeń z zakresu pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przesłanką przyznania zasiłku celowego jest spełnienie przez ubiegającego się kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 (m.in. ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego). Kolegium wskazało, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną, która utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Kwota dochodu nie przekracza zatem kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że decyzje o przyznaniu zasiłku celowego wydawane są w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium oznacza to, że organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać świadczenie i to w wysokości jaką uzna za adekwatną do sytuacji wnioskodawcy. Organ ten jest jednak zobligowany dokonać oceny sytuacji materialnej, rodzinnej i potrzeb strony, gromadząc i rozpatrując materiał dowodowy przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, ż organ pierwszej instancji dopełnił wskazanych wyżej obowiązków formalnych w przedmiotowej sprawie. Kolegium podniosło również, że ośrodki pomocy społecznej przyznają świadczenia w ramach posiadanych środków finansowych. Trudna sytuacja na rynku pracy i ubożenie społeczeństwa powodują nieustanne powiększanie się kręgu osób potrzebujących wsparcia. Zdaniem Kolegium organy pomocy społecznej na ogół trafnie oceniają do kogo i w jakim zakresie owo wsparcie kierować. Niedostateczna wielkość posiadanych środków finansowych na zasiłki celowe powoduje konieczność dzielenia ich w taki sposób, aby jak największa grupa osób i rodzin mogła uzyskać chociażby minimalne wsparcie. W skardze na powyższą decyzję C. S. domaga się wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej została wydana zaskarżona decyzja oraz zakwestionował wysokość udzielonej pomocy w formie zasiłku celowego, wskazując, iż jest ona niewystarczająca w porównaniu z jego potrzebami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z określonej w powołanym przepisie kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, iż Sądy te dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w zakresie praw i obowiązków podmiotów prawa administracyjnego. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje tym samym przejęciem sprawy administracyjnej i wydaniem przez sąd końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Funkcja tego Sądu polega bowiem wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badana jest wyłącznie legalność poddanych sądowej kontroli aktów administracyjnych, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do ich wydania. Inaczej mówiąc, Sąd bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych zasad kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Organy administracji obu instancji nie kwestionowały natomiast zasadności zgłoszonego wniosku. W związku z powyższym należy podnieść, że zasiłek celowy zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przywołany wyżej przepis pozwala organom administracji publicznej czynić samodzielne ustalenia, czy zgłaszana potrzeba stanowi dla wnioskodawcy niezbędną potrzebę bytową oraz - co istotne w niniejszej sprawie - wysokość przyznanej pomocy. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonano dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Użyte w art. 39 ust. 2 ustawy sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Powinno ono polegać, stosownie do art. 7 k.p.a., na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie ponieść wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Fakultatywność i uznanie administracyjne nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że rozstrzygnięcie wskazuje na fakt spełnienia przez skarżącego ustawowych przesłanek do otrzymania zasiłku celowego, nie wyjaśnia natomiast powodów przyznania pomocy w orzeczonej wysokości. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji ograniczył się do podania kwoty przyznanego zasiłku celowego oraz wskazania kwot cząstkowych udzielonej pomocy na leki (50 zł.) i bielizna pościelowa (50 zł.). Organ pierwszej instancji wskazał tylko, że ustalając wysokość zasiłku celowego wzięto pod uwagę uprawnienia, zasoby i możliwości wnioskodawcy jak również możliwości finansowe MOPS. W ocenie Sądu gołosłowne jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji na ograniczone środki będące w posiadaniu Ośrodka skoro są nie poparte konkretnymi wskazaniami i wyliczeniami. Organ nie wykazał, w jakiej sytuacji finansowej był Ośrodek w dniu podejmowania decyzji oraz jakie zadania miał do spełnienia wobec innych podopiecznych. Te ostatnio wymienione okoliczności, wskazujące na możliwości Ośrodka, z uwagi na treść przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. powinny być poparte konkretnymi danymi liczbowymi. Organy w uzasadnieniach decyzji nie wskazały precyzyjnie faktycznego stanu funduszy przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej oraz nie przedstawiły liczby wniosków, które zostały rozstrzygnięte pozytywnie i na podstawie, których udzielono pomocy innym uprawnionym. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu pierwszej instancji były także uchybienia postępowania odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji mimo, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji powinien w toku postępowania odwoławczego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 k.p.a., co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 k.p.a., nie przedstawiło motywów jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymało w mocy decyzję o przyznaniu właśnie takiej, a nie innej kwoty zasiłku i nie wskazano jasno, dlaczego inna, wyższa kwota, nie mogła zostać przyznana. Kolegium jedynie stwierdziło, że organ pierwszej instancji dopełnił obowiązków formalnych w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej. Strona ma niekwestionowane prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Z tego punktu widzenia również uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie spełnia wymogów, przewidzianych w procedurze administracyjnej. Należy wskazać, że motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. W niniejszej zaś sprawie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie ograniczyło się do stwierdzenia, że sytuacja skarżącego uprawniała go do otrzymania przedmiotowej pomocy, a decyzja uznaniowa organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Tego typu uzasadnienie nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.