I OSK 1608/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Jolanta Sikorska NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 732/07 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA 732/07 oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2007 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W szczególności, brak jest podstaw do podzielenia zarzutu skargi, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277), który to przepis stanowił podstawę rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Radomsku z dnia [...] lipca 2005 r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 k.p.a. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 k.p.a.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, gdyby organ stwierdził, że rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji został podjęty w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 k.p.a. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc, badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Ustawa o Policji nie zawiera definicji trwałej niezdolności do służby. W art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 ustawa ta stanowi jedynie, że służbę w Policji może pełnić funkcjonariusz posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych oraz że ustalanie zdolności do służby należy do komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Minister ten został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach (art. 26 ust. 2). W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Zgodnie z § 23 pkt. 1 tego rozporządzenia, orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą niezdolność do służby, powinny być szczegółowo uzasadnione. W myśl zaś § 14 ust. 2 rozporządzenia w razie wydania orzeczenia o trwałej niezdolności do służby lub trwałej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku, komisja orzeka również o związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zasady orzekania o zdolności do służby określają przede wszystkim § 1 i § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Stosownie do § 1 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia, komisje lekarskie orzekają między innymi o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać następujące określenia: "zdolny do służby" (pkt. 1), "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" (pkt. 4) oraz "trwale" (pkt. 2) lub "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" (pkt. 3), a ponadto "całkowicie niezdolny do służby" (pkt. 5). O całkowitej niezdolności do służby orzeka się wówczas, jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Natomiast niezdolność do służby na zajmowanym stanowisku może mieć charakter trwały lub czasowy. Za trwałe niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku uznaje się badanego, u którego stwierdzone schorzenia zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku. Określenia "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" używa się zaś wtedy, gdy w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia oraz odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do dalszego pełnienia służby. Z powyższych przepisów, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2006 r., I OSK 1338/05 wynika, że o treści orzeczenia komisji lekarskiej decyduje ocena stopnia i trwałości niezdolności do służby. W tym zakresie istotne znaczenie ma stopień naruszenia sprawności organizmu badanego i możliwości przywrócenia w drodze leczenia sprawności niezbędnej do dalszego pełnienia służby. Jeżeli stwierdzenie schorzenia jedynie zmniejszają sprawność fizyczną i psychiczną policjanta, ale rokują poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie zdolności do pełnienia służby na dotychczasowym albo innym stanowisku służbowym, to komisja podejmuje orzeczenia przewidziane w § 13 ust. 1 pkt. 2 i 3 cyt. rozporządzenia, tj. o trwałej lub czasowej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku. Natomiast, jeżeli nie ma takich pozytywnych prognoz co do stanu zdrowia, gdyż stwierdzone u badanego schorzenia nie pozwalają w ogóle na pełnienie służby, to policjanta uznaje się za całkowicie niezdolnego do służby, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia. Całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza - w ogóle, a nie tylko okresowo - możliwość pełnienia służby w danej formacji uzbrojonej. Ma tym samym charakter trwały. Takie, jedynie możliwe, rozumienie "całkowitej niezdolności do służby" wskazuje na tożsamość znaczeniową tego pojęcia z określeniem "trwałej niezdolności do służby". Orzeczenie komisji lekarskiej zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt. 5 jest zatem orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi, jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, którego stanowisko Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela, stanowi podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji. Decyzja ta nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. P. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 79, poz. 349 ze zm.) i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że określenie "całkowicie niezdolny do służby" jest równoznaczne lub zawiera w sobie pojęcie "trwale niezdolny do służby" i w efekcie oddalenie skargi na nieprawidłowe decyzje organów Policji odmawiające stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Wskazując na powyższe uchybienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównej Policji nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., albo o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że istota sprawy sprowadza się do interpretacji pojęcia "całkowicie niezdolny do służby" użytego w § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania ... w kontekście pojęcia "trwale niezdolny do służby" użytego w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Organy Policji a także Sąd I instancji błędnie przyjęły, że powyższe pojęcia są tożsame lub jedno zawiera się w drugim. Określenie "trwale niezdolny do służby" nie jest tożsame ani nie zawiera się w pojęciu "całkowicie niezdolny do służby". Trwale to tyle co "w ciągu długiego czasu, na długi czas, na długo, na stałe" - Słownik Języka Polskiego PWN pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1998 r., tom III. Natomiast całkowicie to "zupełnie, bez reszty, wyłącznie, całkiem" - tamże tom I. Określenia "trwale" i "całkowicie" dotyczą zupełnie odrębnych sfer znaczeniowych - "trwale" odnosi się do czasu trwania niezdolności do służby, a "całkowicie" do stopnia tej niezdolności. Można być całkowicie niezdolnym do służby, lecz niezdolność ta może być trwała albo czasowa. Podobnie można być trwale niezdolnym do służby, ale niezdolność trwała może mieć charakter całkowity lub tylko częściowy. Analogicznie w zakresie niezdolności do pracy reguluje te kwestie ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 z późn. zm.). W art. 12 mówi się o całkowitej i częściowej niezdolności do pracy w art. 13 o czasie jej trwania, w tym okresowej i trwałej niezdolności do pracy. Art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji przewiduje zwolnienie policjanta ze służby w przypadku orzeczenie trwałej niezdolności do służby a nie całkowitej niezdolności do służby. Wobec skarżącego nie została orzeczona trwała niezdolność do służby, ale całkowita niezdolność do służby, co jest pojęciem z innego zakresu. Z orzeczenia nie wynika, czy niezdolność ma charakter trwały czy czasowy. W § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania ... nie przewidziano orzeczenia o "trwałej niezdolności do służby", nie można jednak z tego wyciągać wniosku, że zastępuje je "całkowita niezdolność do służby". Rozporządzenie wykonawcze nie może modyfikować treści ustawy, skarżący nie może ponosić konsekwencji błędnego sformułowania rozporządzenia. Orzeczenie wydane w stosunku do skarżącego nie zawiera oceny niezdolności do służby pod względem czasowym, nie można a priori przyjąć, że jest ono równoznaczne z trwałą niezdolnością do służby. Może bowiem być całkowita niezdolność do służby, która będzie miała jedynie charakter czasowy. Błędne są wnioski WSA, że całkowita niezdolność do służby ma zawsze charakter trwały. Wobec skarżącego komisja lekarska nie wydała orzeczenia o trwałej niezdolności do służby, wydane orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby nie zawiera oceny tej niezdolności pod względem czasowym. Zwalnianie ze służby policjanta tylko z tego powodu, że stał się całkowicie niezdolny do służby, niezależnie od tego czy jest to niezdolność trwała, czy czasowa, nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego. Jeżeli policjant odzyska zdolność do służby powinien mieć możliwość powrotu do czynnej służby. Dlatego ustawodawca dopuszcza zwolnienie ze służby jedynie ze względu na trwałą niezdolność do służby, sama całkowita niezdolność tego nie uzasadnia. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Radomsku o zwolnieniu A. P. ze służby była w tym wypadku wydana bez podstawy prawnej lub co najmniej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący został zwolniony ze służby, pomimo że nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji. Zwolnienie ze służby jest najbardziej radykalną decyzją personalną w stosunku do funkcjonariusza Policji, kończy jego stosunek służbowy, a jednocześnie pozbawia go źródła utrzymania i kończy karierę zawodową. W takich sprawach wymagana jest szczególna dokładność i skrupulatność. Wydanie takiej decyzji z powodu przesłanki nie przewidzianej w ustawie z uzasadnia stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt kpa. Przedmiotowa decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste zestawienie jej treści i treści orzeczenia komisji lekarskiej z treścią art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Dokonując wykładni przepisów prawa należy przyjąć założenie niesprzeczności systemu, do którego te przepisy należą. Zatem w przypadku, kiedy interpretowane przepisy budzą wątpliwości na gruncie wykładni językowej, ich rozwiązania należy poszukiwać na gruncie wykładni systemowej, wykorzystując kontekst systemowy danej normy. Jedna z powszechnie przyjmowanych reguł wykładni systemowej mówi, że należy tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek z norm należących do danego systemu prawa - por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w razie orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Z kolei § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania ... stwierdza, że orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać: 1) określenie "zdolny do służby" - jeżeli po przeprowadzeniu podstawowego badania lekarskiego oraz ewentualnych badań specjalistycznych i dodatkowych nie stwierdzono żadnych schorzeń, 2) określenie "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego, 3) określenie "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; przy określaniu powyższego komisja wyznacza termin powtórnego badania i wydania ostatecznego orzeczenia o zdolności badanego do służby na zajmowanym stanowisku, 4) określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, 5) określenie "całkowicie niezdolny do służby" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Zestawienie obu tych unormowań, zgodnie z przytoczoną na wstępie regułą wykładni systemowej, może prowadzić tylko do jednego wniosku, że policjant, wobec którego orzeczono całkowitą niezdolność do służby, jest również trwale niezdolny do jej pełnienia. Warunkiem takiej kwalifikacji jest rozpoznanie u policjanta schorzeń, które nie pozwalają na pełnienie służby. Jeżeli tak, to oznacza to zarówno całkowitą, jak i trwałą niezdolność do służby, ponieważ przy czasowej niezdolności do służby komisja lekarska zobowiązana jest orzec kwalifikację wskazaną w § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. W konsekwencji należało uznać, że zarzut błędnej wykładni art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.