VII SA/Wa 1177/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych. skargę oddala Pismem z dnia [...] marca 2006r. sprecyzowanym w dniu [...] marca 2006r. G. P. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie w trybie art. 113 kpa, wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. (znak [...]) o nadaniu uprawnień budowlanych nr ew. [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, poprzez wskazanie jaki zakres uprawnień przyznaje mu ta decyzja, w szczególności, czy obejmuje ona projektowanie architektury budynków i wykonywanie projektów zagospodarowania terenu. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. - na podstawie art. 113 § 2 kpa w związku z art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001r., Nr 5, poz. 42 ze zm.) - po rozparzeniu wniosku wyjaśniła, że uprawnienia budowlane nr ew.[...] są uprawnieniami bez ograniczeń i stanowią podstawę do projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, jednak z zastrzeżeniem, że nie upoważniają do projektowania architektonicznego o kubaturze do 1000m3. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustawą z 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106 poz. 1126) uprawnienia budowlane nadawane są w specjalnościach wymienionych w art. 14 ust. 1, po spełnieniu przez kandydata warunków określonych w art. 14 ust 3 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 20 grudnia 2002r.) tj. posiadania wykształcenia odpowiedniego do danej specjalności oraz odbycia dwuletniej praktyki na budowie. Odnośnie zakresu nadanych uprawnień, organ podniósł, że wykształcenie zainteresowanego - magister inżynier budownictwa, jest odpowiednie dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej i pokrewne do specjalności architektonicznej. Postawa prawna analizowanej decyzji tj. art. 12 ust. 3, art. 13 ust 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz jej uzasadnienie wskazują, że G. P. spełnił warunki w zakresie praktyki zawodowej wyłącznie do uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i w tej specjalności zdał egzamin. W ocenie organu prawo projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej, przysługiwałoby zainteresowanemu wyłącznie po spełnieniu wymogów wskazanych w art. 14 ust. 3 pkt 2. W takim przypadku organ wydałby decyzję w oparciu o art. 14 ust. 1 pkt 1, a nie na podstawie art. 14 ust 1 pkt 2 dotyczącym specjalności konstrukcyjno-budowlanej, jak to miało miejsce w przedmiotowej decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia G. P. na powyższe postanowienie, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, postanowieniem z dnia [...] października 2006r. ([...]) - na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa oraz w związku z art. 36 ust 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz.U. z 2001r. Nr 5 poz. 42 ze zm.) - uchyliła w całości zaskarżone postanowienie i wyjaśniła, że uprawnienia budowlane otrzymane na mocy przedmiotowej decyzji stanowią podstawę do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nie upoważniają jednak do projektowania architektonicznego obiektów o kubaturze do 1000m3 ani do sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu. W uzasadnieniu organ wskazał, że posiadane przez G. P. uprawnienia budowlane, zgodnie z przedłożoną decyzją wydaną na podstawie art. 12 ust. 3, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, stanowią podstawę do projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowania nadzoru inwestorskiego oraz kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych wyłącznie w ramach tej specjalności. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podniósł ponadto, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie, uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej stanowią podstawę do sporządzania również projektów zagospodarowania działki lub terenu, co oznacza, że wyłącznie takie uprawnienia (do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej) stanowią podstawę do sporządzania również projektów zagospodarowania działki lub terenu. Skarżący posiada natomiast uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. W skardze na postanowienie organu II instancji G. P. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 3, art. 13 ust .1 pkt 1, art. 14 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, wskazane przepisy prawa nie wprowadzały ograniczeń w zakresie projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej i upoważniają go do projektowania architektury budynków oraz projektów zagospodarowania działki. Ograniczenia zostały wprowadzone dopiero w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005r. (Dz.U. Nr 96, poz. 817). W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2395/06 po rozpoznaniu skargi G. P., uchylił postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że celem instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 kpa jest usunięcie niejasności decyzji, w szczególności wyjaśnienie treści zawartego w niej rozstrzygnięcia. W każdym przypadku stosowania art. 113 § 2 kpa, zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest ograniczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie może czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, w szczególności nie może odpowiadać stronom na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, wychodzące poza jej treść i zakres. Organ nie jest również powołany do interpretacji treści decyzji poprzez dokonywanie wykładni prawa. Skarżący zwrócił się o wyjaśnienie, czy nadane uprawnienia obejmują swym zakresem również projektowanie architektury budynków i wykonywanie projektów zagospodarowania terenu. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy zobowiązane były do określenia jakie czynności zawodowe mogą być wykonywane w ramach przyznanych uprawnień, nie mogły natomiast wskazywać jakie czynności tym zakresem objęte nie są. Natomiast orzekające w sprawie organy wyjaśniły wnioskodawcy, że uprawnienia budowlane uzyskane na mocy przedłożonej decyzji, stanowią podstawę do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, a następnie w sposób negatywny określiły, że uprawnienia te nie upoważniają do projektowania architektonicznego obiektów o kubaturze do 1000m3, jak również do sporządzania projektów zagospodarowania, odpowiadając na pytania postawione we wniosku. Wobec uchylenia postanowień, Sąd nakazał organom wyjaśnienie treści decyzji w ujęciu pozytywnym w zakresie w jakim została ona wydana. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu wniosła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 113 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ wyjaśniając wątpliwości co do treści decyzji wykroczył poza jej treść, 2 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieoddalenie skargi. Skarżący organ podkreślił, że art. 113 § 2 k.p.a. nie przesądza o tym, czy wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji powinno nastąpić w ujęciu pozytywnym, czy negatywnym. Sądu I instancji bezzasadnie uznał, że postanowienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. powinno zawierać wyjaśnienie co do treści decyzji, a nie powinno odpowiadać na pytania zadane we wniosku o ich wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. II GSK 195/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2007 r. - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na tle stosowania przepisu art. 113 § 2 k.p.a. istnieje w orzecznictwie i doktrynie znaczny dorobek. Zwraca się w nim uwagę na elementy lub okoliczności, których nie można w ramach tego unormowania oceniać ani łączyć z wyjaśnieniem decyzji budzącej wątpliwości. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01, z dnia 9 stycznia 2003 r. I SA 1283/01 i z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). W podobny sposób istotę i granice stosowania tej instytucji prawnej określa się w komentarzach do art. 113 § 2 k.p.a. (np. autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2005, wyd. II oraz G. Łaszczycy, Cz. Martysza i A. Matana, LEX 2007, wyd. II). Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być zatem uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie mogą należeć do problematyki objętej np. trybem uzupełnienia lub zmiany decyzji bądź sprostowania zaistniałych w niej błędów i oczywistych omyłek, nie mówiąc już o nowych roszczeniach strony kreujących osobną sprawę administracyjną. Wyodrębnienie i dokonanie właściwego ich zakwalifikowania może niekiedy stwarzać trudności, a w poszukiwaniu właściwego rozwiązania może pomóc odpowiedź na pytanie, czy w innym trybie - i w jakim - treść decyzji stanie się dla strony zrozumiała co do ukształtowanych nią uprawnień lub obowiązków. Nie można przy tym generalnie dopuszczać jedynie konwencji przytaczania pozytywnych okoliczności wyjaśniających treść decyzji z wykluczeniem metody przeciwnej, bądź połączenia obu, jeżeli w inny sposób zaistniałych wątpliwości nie da się usunąć. W rozpoznawanej sprawie chodziło o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., którą na podstawie powołanych w niej art. 12 ust. 3, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. - w brzmieniu z dnia wydania decyzji - nadano G. P. uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W postanowieniu organu II instancji wyjaśniono, że te przepisy nie zawierały unormowań dotyczących upoważnienia osób mających przyznane uprawnienia - o których mowa w tej decyzji - do projektowania architektury budynków ani sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu i nie ulegało wątpliwości, że poza te unormowania nie mogła wykraczać decyzja wydana na ich podstawie. Tymczasem jedynym powodem uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego postanowienia było wadliwe uznanie, że niedopuszczalne jest wyjaśnianie treści decyzji metodą przytaczania również czynności, które nie są objęte zakresem przyznanych nią uprawnień. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nakazał sądowi wojewódzkiemu ocenić, czy zasadne są wskazywane w skardze G. P. naruszenia prawa i czy istnieją inne jeszcze naruszenia uwzględniane w postępowaniu sądowym w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać również należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna. Stosownie do brzmienia przepisu art. 113 § 2 kpa, który był podstawą prawną wydanego postanowienia, organ który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem tej instytucji jest usunięcie niejasności decyzji, w szczególności wyjaśnienie treści zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest zobowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. W trybie tym nie jest możliwe udzielanie odpowiedzi na pytania stawiane przez stronę, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. II GSK 195/08 - niewątpliwe w tym trybie nie można również dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. Skoro G. P. wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie w trybie art. 113 kpa, wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o nadaniu uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, poprzez wskazanie jaki zakres uprawnień przyznaje mu ta decyzja, w szczególności, czy obejmuje ona projektowanie architektury budynków i wykonywanie projektów zagospodarowania terenu, to niewątpliwie jego wniosek dotyczył wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych. Tym samym przepis art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, miał w sprawie zastosowanie. Słusznie zatem organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że posiadane przez G. P. uprawnienia budowlane, zgodnie z przedłożoną decyzją wydaną na podstawie art. 12 ust. 3, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, stanowią podstawę do projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowania nadzoru inwestorskiego oraz kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych wyłącznie w ramach tej specjalności. Natomiast odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podniósł również, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie, uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej stanowią podstawę do sporządzania również projektów zagospodarowania działki lub terenu, co oznacza, że wyłącznie takie uprawnienia (do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej) stanowią podstawę do sporządzania również projektów zagospodarowania działki lub terenu. Skarżący posiada natomiast uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Wyjaśniając zakres przysługujących skarżącemu uprawnień organ nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, gdyż jak słusznie wykazano nigdy nie upoważniały go do projektowania architektury budynków oraz sporządzania projektów zagospodarowania działki. Przy wyjaśnianiu treści decyzji organ wziął pod uwagę stan prawny sprawy z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie wyszły poza granice tej decyzji. Mając na uwadze zarzuty sformułowane w skardze wskazać należy, że nie ma znaczenia jaki był zakres wiedzy, którą skarżący musiał opanować przed przystąpieniem do egzaminu w szczególności to, czy obejmował on zagadnienia dotyczące projektowania architektury. Niewątpliwie bowiem, uzyskał on uprawnienia do projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej a nie architektonicznej. Także zarzut dotyczący odmiennej interpretacji tych uprawnień dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro (przedłożone przez skarżącego ) pismo tego organu pochodzące z 1995 r. nie miało mocy wiążącej ani nie dotyczyło przedmiotowej sprawy. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.