V SA/Wa 1564/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska ( spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi S M na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności za zalesianie gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W na rzecz S M kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez S M jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w N o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego w N nr [...] -z dnia [...] listopada 2005 r. oraz o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów rolnych z uwzględnieniem sankcji za przedeklarowanie powierzchni. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] grudnia 2004 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w N wpłynął wniosek S M o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. We wniosku wnioskodawca zadeklarował zalesienie na wiosnę 2005 r., zgodnie z planem z dnia [...] grudnia 2004 r., powierzchni [...] ha na działce ewidencyjnej nr [...] w woj. p, powiat k, gmina D, obręb S. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N stwierdził spełnienie przez wnioskodawcę niezbędnych warunków do przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych zgodnie z § 7 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. Nr 187 poz.1929 z póź. zm). W dniu [...] maja 2005 r. S M złożył w Biurze Powiatowym w N oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem wraz z zaświadczeniem wydanym przez Nadleśnictwo R potwierdzającym ten fakt. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego w N przyznał wnioskodawcy płatności na zalesienie gruntów rolnych. W dniu [...] października 2006 r. została przeprowadzona przez inspektorów [...] Oddziału Regionalnego ARiMR kontrola realizacji zobowiązania zalesienia [...] ha gruntów rolnych. Kontrola wykazała, iż faktyczna powierzchnia zalesienia dokonana przez beneficjenta wyniosła [...] ha. W dniu [...] lipca 2007 r. została przeprowadzona druga kontrola sprawdzająca realizację zobowiązania zalesienia [...] ha gruntów rolnych. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż faktyczna powierzchnia zalesienia dokonana przez beneficjenta wyniosła [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. ( nr dokumentu [...]) Kierownik Biura Powiatowego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji. w N uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. oraz przyznał beneficjentowi płatności na zalesienie gruntów rolnych w wysokości uwzględniającej zalesienie powierzchni [...] ha oraz obniżone o sankcje za przedeklarowanie powierzchni zalesienia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż kontrole przeprowadzone przez inspektorów [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] października 2006 r. oraz w dniu [...] lipca 2007 r. w gospodarstwie producenta wykazały rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do zalesienia przez producenta a faktycznie obsadzoną. Organ zaznaczył, iż wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła [...] %. W związku z powyższym naliczył beneficjentowi płatności zgodnie z rzeczywistą powierzchnią zalesioną stwierdzoną podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].10.2006 r. pomniejszoną o podwójną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną podczas kontroli w dniu [...] października 2006 r. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w N nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Wniósł o wzięcie pod uwagą wyniku drugiej kontroli na miejscu w ustalaniu stanu faktycznego gospodarstwa niezbędnego do naliczenia płatności. Podkreślił, iż różnice w powierzchni zalesieniowej stwierdzone podczas przeprowadzonych kontroli powstały w wyniku otrzymania błędnego wyrysu i wypisu z Urzędu Geodezyjnego w K. Zaznaczył iż zalesił całą zadeklarowaną działkę. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnień rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez beneficjenta do zalesienia a stanem faktycznym wynoszącą [...] ha , która stanowi [...] % w stosunku do powierzchni zadeklarowanej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w N słusznie zastosował sankcję powierzchniową w przedmiotowej sprawie. Prezes ARiMR odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał, iż nie może uwzględnić wniosku producenta o uznanie powierzchni stwierdzonej w wyniku II kontroli dotyczącej ustalenia stanu powierzchni zalesienia. Zaznaczył, iż druga kontrola odbyła się w [...] roku podjętego 20 letniego zobowiązania i nie może ona potwierdzać stanu sprzed trzech lat zwłaszcza, iż istnieje pomiar gruntów zalesionych z [...] r. tj. w roku następnym po wykonania zalesienia. Podkreślił, iż kontrola przeprowadzona w roku 2007 miała głównie na celu potwierdzenie wywiązania się z realizacji planu zalesienia, w tym wykonania przez beneficjenta wszystkich zaleconych w tym czasie zabiegów pielęgnacyjnych oraz stwierdzenie, czy nie doszło do likwidacji uprawy leśnej. Kolejne kontrole na miejscu mogą być przeprowadzane co roku, do czasu zakończenia okresu 20 letniego zobowiązania. Organ odniósł się także do zarzutu, iż zawyżenie powierzchni zobowiązania powstało bez winy beneficjenta. Zaznaczył, iż zwracał się do zainteresowanego z prośbą o dostarczenie dokumentów potwierdzającą brak winy w zawyżeniu powierzchni. Wskazał, iż na podstawie analizy dostarczonych przez skarżącego dokumentów nie jest w stanie stwierdzić jaka powierzchnia działki [...] została zajęta pod drogę przez [...] i Zarząd Dróg Wojewódzkich. Podkreślił, iż największe uchybienia w wykonaniu zalesienia na podanej powierzchni miały miejsce w części nieleżącej przy drodze. W związku z powyższym Prezes ARiMR uznał, iż producent rolny nie wykazał braku winy w realizacji zalesienia mniejszej powierzchni gruntu rolnego. Jednocześnie potwierdził zasadność przyznania płatności w wyliczonej przez organ I instancji wysokości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. S M złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż kontrolerzy dokonujący pomiaru powierzchni zalesienia działki ewidencyjnej nr [...] uszczuplili faktyczną powierzchnię jej zalesienia o [...] ha. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na mapkę o znaku sprawy obszarowej [...]. Zaznaczył, iż przebiegają na niej nowe granice działki, które znacznie odbiegają od faktycznych linii określających granicę zalesienia zgodną z nakreśloną w planie zalesienia. Skarżący podkreślił, iż plan zalesienia został bardzo skrupulatnie sporządzony przez [...] z Nadleśnictwa D i dwukrotnie sprawdzony ze stanem faktycznym obrysu na mapce uzyskanej z zasobów geologii. Po zgłoszeniu gotowości zalesionej działki do odbioru w maju 2005 r. Nadleśnictwo D będące autorem planu przekazało administrację tego terenu Nadleśnictwu w R. W związku z tym szczegółowy odbiór zalesionej działki odbył się z udziałem przedstawicieli obu Nadleśnictw, którzy potwierdzili pisemnie zgodność zalesienia w obrysie działki [...] z planem jej zalesienia. Zainteresowany odniósł się także do okoliczności przeprowadzenia w dniu [...] października 2006 r. kontroli zalesienia zadeklarowanych przez niego gruntów. Zaznaczył, iż kontrolę przeprowadziło dwóch kontrolerów, z których każdy dokonał jej w innej części obszaru powierzchni zalesieniowej. Z uwagi na powyższe oraz problemy z poruszaniem się nie był w stanie uczestniczyć przy wszystkich czynnościach kontrolnych. Ponadto wskazał, iż w wyniku błędnych odczytów z urządzeń pomiarowych, pomiar części powierzchni obszaru zalesionego został dokonany ponownie w warunkach zbliżającego się zmroku i złej pogody oraz pośpiechu ze strony kontrolerów. Zaznaczył, iż wynik kontroli dokonanej w dniu [...] października 2006 r. nie może stanowić podstawy do naliczenia dotacji zalesieniowej. Podkreślił, iż zgadza się z wynikami II kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r., gdyż w jego ocenie wyniki tej kontroli są zbliżone do stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał,. iż na potrzeby kontroli zalesienia ARiMR zlecił przeprowadzenie ekspertyzy ,,Wykonanie i opracowanie kryteriów wyboru metod oraz urządzeń pomiarowych GPS w celu zapewnienia wymagalnej dokładności i wiarygodności kontroli płatności obszarowej w systemie IACS’’ Powyższą ekspertyzę wykonano w lutym 2004 pod kierunkiem prof. dr. hab. inż. [...] z Uniwersytetu [...] katedry Geodezji Satelitarnej i Nawigacji. Dokument ten został zaakceptowany przez przedstawiciela Komisji Europejskiej. Organ zaznaczył, iż kontrole dokonane w dniu [...] października 2006 r. oraz w dniu 26 lipca 2007 r. zostały wykonane przy pomocy takiego samego sprzętu GPS [...]. Podniósł, iż różnica pomiędzy pierwszą a drugą kontrolą wyniosła [...] ha i mieści się w tolerancji I kontroli - [...] ha. Zdaniem organu obie kontrole nie są obarczone jakimikolwiek błędami, ponieważ mieszczą się w tolerancji, zaś pomiar działki uwzględniał granicę rolno-leśną. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaznaczył iż skarżący został wytypowany do kontroli w wyniku analizy ryzyka, a nie wątpliwości co do pomiaru. W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. złożonym do akt sprawy skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Ponadto odniósł się do protokołu kontroli zalesienia powierzchni zadeklarowanego przez niego obszaru z dnia 3 października 2006 r. wskazując, iż w protokole tym nie uwzględniono powierzchni zalesienia działki oznaczonej symbolem [...]. Skarżący zaznaczył, iż suma powierzchni wszystkich działek objętych zalesieniem z uwzględnieniem działki [...] wynosi [...] ha. Podkreślił, iż zgłosił do zalesienia powierzchnię tylko [...] ha. Podniósł, iż otrzymał dokumenty w postaci wyrysu i wypisu wydane przez Starostwo Powiatowe w K, które w jego ocenie nie są zgodne z prawdą. Zaznaczył, iż działając w dobrej wierze zgłosił całą działkę, gdy w rzeczywistości została ona zmniejszona o [...] ha pod drogę wojewódzką. Zainteresowany ustosunkował się również do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazując, iż organ dokonał błędu rachunkowego podając, iż różnica [...] ha pomiędzy powierzchnią faktycznie zalesiona a zadeklarowaną stanowi [...] % powierzchni zadeklarowanej do zalesienia, gdy w rzeczywistości różnica ta stanowi [...] % powierzchni zadeklarowanej. Ponadto odniósł się do twierdzenia organu, iż różnica pomiędzy pierwsza, a drugą kontrolą wynosząca [...] ha mieści się w tolerancji I kontroli, podnosząc, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 187, poz. 1929 z późn zm. ) takiej tolerancji nie przewiduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż skarga jest zasadna, co prowadzi do uchylenia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie Sądu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma stwierdzenie, iż zastosowane przez organy orzekające w obu instancjach przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U.2003 r., Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.2004, Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.) prowadząc do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych obligują organ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnego z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Rygorowi temu muszą również zostać poddane znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy Unii Europejskiej a więc także powoływanego kilkakrotnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w Rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.L. 141 z 30 kwietnia 2004). Przepisy Unii Europejskiej muszą bowiem być stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich, chyba że z ich unormowań wynika (co w sprawie niniejszej nie ma miejsca), iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż przewidziane w przepisach krajowych. Zapisany w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały, wyczerpująco zebrany i wnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy pozostaje w zgodności z zapisami Artykułu 30 "Określenie powierzchni" rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 2004 r., a zwłaszcza pkt 4 tego artykułu. Stanowi on, iż warunki kwalifikujące działki rolne do pomocy weryfikuje się za pomocą wszelkich właściwych środków i w tym celu, w uzasadnionych przypadkach, wymagane są dodatkowe dowody. Naruszeniem przez organ powyższych zasad jest, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącemu w zaskarżonej decyzji płatności liczonej od powierzchni zalesionej wynoszącej [...] ha, ustalonej podczas I kontroli i nałożenie na stronę sankcji za [...] ha przedeklarowanej – w ocenie organu - powierzchni wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż kontrole dokonane w dniu [...] października 2006 r. oraz w dniu [...] lipca 2007 r. zostały wykonane przy pomocy takiego samego sprzętu GPS [...] a różnica pomiędzy pierwszą a drugą kontrolą wyniosła [...] ha i mieściła się w tolerancji I kontroli - [...] ha. Zdaniem Sądu uzyskanie różnych wyników przy użyciu takiego samego sprzętu obligowało organ do przeprowadzenia kolejnego pomiaru lub sięgnięcia po inne środki i dowody zwłaszcza, że strona sygnalizowała chociażby takie różnice w sposobie mierzenia jak pomiar działki w dwóch częściach w toku I kontroli czy mierzenie powierzchni zalesionej częściowo po linii zewnętrznej częściowo wewnętrznej ogrodzenia. Wyjaśnienia wymagały także okoliczności podnoszone przez skarżącego a odnoszące się do powierzchni działki wynikającej z dokumentów urzędowych, map, wyrysów a także jednoznaczne ustalenie powierzchni drogi poprowadzonej przez działkę nr [...] przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich. W ocenie Sądu stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pomimo dysponowania aktem notarialnym, wyrysem mapy z ewidencji gruntów, wypisem z ewidencji gruntów i budynków, mapą, stanowiskiem [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R i zawiadomieniem o czynnościach przejęcia przebiegu granic nie może stwierdzić jaka powierzchnia działki [...] została zajęta pod drogę jest naruszeniem zapisanej w art. 8 kpa zasady pozyskiwania zaufania obywateli. Naruszeniem tej zasady jest także przyjęcie w zaskarżonej decyzji za wiążące wyników kontroli z dnia [...] października 2006 r. bez podjęcia dalszych kroków dla wyjaśnienia sprawy, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego dopuszczano możliwość, iż bardziej korzystny dla strony wynik kontroli II z dnia [...] lipca 2007 r. wynikał z jej dokładniejszego wykonania (pismo nr [...] z [...] grudnia 2007 r. kierowane do Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych). Sprzeczne z powołaną zasadą jest także wskazywanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż celem kontroli II miało być ustalenie czy uprawa leśna nie została zlikwidowana i potwierdzenie wykonania przez beneficjenta wszystkich zaleceń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy w rzeczywistości kontrola ta koncentrowała się na ponownym pomiarze zalesionej powierzchni pod kątem prawidłowości zadeklarowanego obszaru. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w toku postępowania administracyjnego doszło do wskazanych wyżej nieprawidłowości mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a wynikających z naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wskazane nieprawidłowości winny być przez organ wyjaśnione i skorygowane w toku ponownego rozpoznawania sprawy przy zastosowaniu wszelkich możliwych dowodów. Płatności na zalesienie gruntów rolnych udzielane są według faktycznej powierzchni zalesionej i tylko wykazanie w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym rzeczywistej wielkości gruntu kwalifikującego się do płatności może być podstawą weryfikacji zadeklarowanej powierzchni. Sąd zwraca uwagę, iż kwestią rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki objętej płatnością wynikającą z dokumentów a wyliczoną w trakcie kontroli na miejscu zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. GSK 295/07. W uzasadnieniu stwierdził, iż zadeklarowanie w oparciu o aktualne dane z ewidencji gruntów (określone w art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. 2005, Nr 240, poz. 2027 ze zm.) większej powierzchni niż ustalona w toku kontroli powinno być oceniane jako niezawinione. Teza sformułowana na gruncie art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w pełni odnosi się do mogącego mieć zastosowanie w niniejszej sprawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia przewidziane w art. 51 tego rozporządzenia ( wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako podstawa pomniejszenia płatności przez zastosowanie sankcji powierzchniowej) nie mają zastosowania w przypadku, gdy strona złożyła wniosek poprawny pod względem formalnym lub gdy wykaże, że nie jest winna nieprawidłowości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.