II GSK 343/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz del. WSA Wojciech Czajkowski Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 604/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowania egzekucyjnym w administracji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 604/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] wydane w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Za podstawę rozstrzygnięcia przyjęte zostały następujące ustalenia faktyczne. Decyzją z [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (powoływany dalej również jako WITD) nałożył na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W dniu [...] organ ten wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Na tej podstawie, w dniu [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa – Targówek wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego spółki A. Pismem z dnia [...] skarżąca spółka wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa – Targówek zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] wpłynęło do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa – Targówek z wnioskiem o zajęcie stanowiska co do zarzutów, które dotyczyły: 1. nieskierowania przez wierzyciela do spółki upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego, pomimo obowiązku wynikającego z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.e.a."); 2. nieotrzymania przez pełnomocnika spółki tytułu wykonawczego; 3. braku legitymacji dla Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego; 4. wskazania nieprawidłowego adresu dłużnika. Postanowieniem z [...] wierzyciel – Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne i wniósł o kontynuowanie egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów wierzyciel stanął na stanowisku, że stosownie do § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dodano, że zgodnie z art. 32 u.p.e.a., zarówno upomnienie jak i tytuł wykonawczy muszą być doręczone bezpośrednio zobowiązanemu. Wierzyciel wskazał także, iż legitymacja dla Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego wynika z art. 51 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) powoływanej dalej jako ustawa o transporcie drogowym. Postanowieniem z [...], nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego skarżącą spółkę – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez zobowiązaną spółkę zażalenia na postanowienie w zakresie stanowiska co do kontynuowania egzekucji administracyjnej. Oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę spółki, Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a. użyte w ustawie pojęcie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest (w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej) właściwy do orzekania organ l instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. W tym kontekście stwierdzono, iż zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") - Główny Inspektor. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Sąd I instancji dodał, że uprawnieni do kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego (stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z przewozem karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy. Podkreślenia wymaga przy tym, iż zgodnie z art. 93 ust. 1a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. W tym świetle Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku określonego w decyzji z [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Sąd wskazał również, że sprawie znajduje zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy bowiem u.p.e.a. i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie takim orzeczeniem jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nakładająca na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W konkluzji Sąd stwierdził, że dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są uregulowane m. in. w art. 32 i 40 k.p.a., a zatem może ona działać przez pełnomocnika, któremu – jeżeli został ustanowiony – doręcza się pisma. W tym kontekście tytuł wykonawczy musi być doręczony bezpośrednio zobowiązanemu, co w sprawie niniejszej miało miejsce. Dodał, że podanie nieaktualnego adresu w tytule wykonawczym nie wypełnia podstawy do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej określonego w art. 33 pkt. 4 u.p.e.a. Skargą kasacyjną z dnia 9 lutego 2010 r. A. Sp. z o. o. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji z dnia 30 listopada 2009 r. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. 2005 r., Nr 175, poz. 1462 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy o transporcie drogowym - poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest przeciwko A. Sp. z o. o. postępowanie egzekucyjne pochodzi od organu uprawnionego do jego złożenia. Na podstawie zaś art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powoływanej dalej jako p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż egzekucja administracyjna przeciwko A. Sp. z o. o. jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi Spółki, co miało – zdaniem autora skargi kasacyjnej – wpływ na wynik postępowania, mogło bowiem skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik A. Sp. z o. o. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2. zasądzenie na rzecz A. Sp. z o. o. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wskazał, że art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej znowelizował art. 51 ustawy o transporcie drogowym, co spowodowało, że tytuł wykonawczy pochodzi od organu nieuprawnionego do jego złożenia. Autor skargi kasacyjnej argumentował, że od dnia 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem WITD jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Konsekwencją zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji na Wojewodę. Zatem decyzje może wydawać WITD, o ile wydaje je w imieniu Wojewody. Pełnomocnik Spółki podniósł, że do prowadzenia egzekucji uprawniony jest wyłącznie organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot egzekucji, nie zaś ten który upoważniony jest jedynie do ich podpisywania. Dodał również, że wierzyciel wystawił tytuł egzekucyjny i skierował sprawę do egzekucji, podczas gdy nie był do tego upoważniony ponieważ podmiotem właściwym w tym zakresie był Wojewoda Mazowiecki. Powołując się na orzeczenie SN z dnia 2 grudnia 1998 r. (sygn. akt III RN 85/1998) autor skargi kasacyjnej wskazał, że brak właściwego tytułu wykonawczego stanowi o niedopuszczalności egzekucji (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Tytuł egzekucyjny musi być zatem wystawiony przez podmiot do tego upoważniony. Dodał on, że skoro egzekucja nie była dopuszczalna z uwagi na brak prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny powinien umorzyć postępowanie. Główny Inspektor Transport Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W skardze kasacyjnej A. Sp. z o. o. podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Sądu tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione. W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazano, że Sąd I instancji uchybił normom przewidzianym w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., a także przepisom określającym właściwość sądów administracyjnych (art. art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz dotyczącym orzeczeń sądowych (art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c", art. 151 p.p.s.a.) w powiązaniu z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Podniesiono przy tym, że wspomniane naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, iż egzekucja administracyjna przeciwko A. Sp. z o. o. była dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi Spółki. Odnośnie do wymienionych przez autora skargi kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, który stanowi, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten został całkowicie pominięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dodać należy, że ze strony Spółki A. (pomimo prawidłowego zawiadomienia) nikt nie stawił się na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie skorzystano zatem z możliwości ewentualnego przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych w tym zakresie (art. 183 p.p.s.a.) oraz wyjaśnienia tej kwestii na rozprawie. W świetle powyższego należy przyjąć, iż nie wykazano jaki, możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miało zasygnalizowane w petitum skargi kasacyjnej uchybienie w zakresie przepisów proceduralnych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawiany zarzut za nieuzasadniony. Stwierdzenie przez Sąd kasacyjny, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą naruszenia prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pozwala na odniesienie się do zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego. Wymienione przez autora skargi kasacyjnej naruszenia przepisów w ramach podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., sprowadzają się w istocie do kwestionowania właściwości Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w kwestii wystawienia tytułu wykonawczego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] o nałożeniu na Spółkę A. kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyniku zmiany treści art. 51 ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., organem właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy do egzekucji jest Wojewoda Mazowiecki, nie zaś WITD. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Powoływany przez autora skargi kasacyjnej art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej zmienił treść art. 51 ustawy o transporcie drogowym. Przed wspomnianą nowelizacją art. 51 ustawy o transporcie drogowym przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (oprócz Głównego Inspektora Transportu Drogowego) wojewódzki inspektor transportu drogowego, a po tej zmianie - wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. W skardze kasacyjnej błędnie jednak przyjęto, że ta zmiana ustawodawcza oznacza brak podstaw prawnych do wydawania decyzji przez WITD. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zmiana przepisów we wspomnianym zakresie miała inny cel. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji koniecznym jest m. in. zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. W obowiązującym podziale kompetencji nie było – według autorów projektu ustawy – przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, liczne natomiast były przypadki, w których zadania i kompetencje określone w tej samej ustawie wykonywane były przez różne szczeble jednostek samorządu terytorialnego i przez wojewodów. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się m. in. do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. Przesunięcie zadań i kompetencji do samorządu województwa miało wzmocnić ten poziom samorządu terytorialnego poprzez rozbudowanie jego roli w realizacji zadań publicznych. Konsekwencją przesunięcia zadań była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Należy zatem stwierdzić, że wprowadzona nowelizacja art. 51 ustawy o transporcie drogowym nie spowodowała zmiany organu właściwego do wydawania decyzji administracyjnych w omawianym zakresie. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji na uregulowania zawarte w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.). W art. 2 pkt. 2 lit. b tej ustawy przewidziano, że administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Dodatkowo z art. 93 ust. 1 a) ustawy o transporcie drogowym wynika uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do dokonywania kontroli drogowej, w wyniku której mają oni prawo nałożyć karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Decyzja wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wprost przewidziano, że wojewoda działa "za pośrednictwem" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Z kolei, w pkt 6 tego przepisu wskazano, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - Główny Inspektor Transportu Drogowego. Na skutek powołanych regulacji prawnych nie powinna budzić wątpliwości kompetencja WITD jako organu I instancji, właściwego do wydawania decyzji w sprawach związanych z zadaniami inspekcji transportu drogowego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego posiadał zatem prawne umocowanie do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego ze swojej decyzji z dnia 10 marca 2008 r., wydanej w przedmiocie nałożenia na Spółkę A. kary pieniężnej. Organ ten był zatem legitymowany do wystawienia w dniu [...] tytułu wykonawczego o numerze [..]. W świetle powyższego nie został naruszony przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem kontroli administracji publicznej i - jak wskazano - poprawnie zbadał legalność zaskarżonego aktu administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.