II SA/Lu 508/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. S. i A. S. 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 18, 23 § 1, 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2002r., Dz.U. Nr 110, poz.968 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia K. S. i A. S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie egzekucyjne dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nakazującej K. S. i A. S. wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku ubikacji do stanu zgodnego z wymaganiami technicznymi tj. naprawienie pokrycia dachu oraz wykonanie szczelnego dołu kloacznego z betonu żwirowego lub cegły pełnej na zaprawie cementowej w terminie do [...]; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]. Mimo upływu zakreślonego terminu, wskazane roboty nie zostały wykonane, dlatego organ I instancji działając jako organ egzekucyjny upomnieniem z dnia [...] wezwał K. S. i A. S. do wykonania nałożonego obowiązku, a następnie postanowieniami z dnia [...] wystawił przeciwko nim tytuły wykonawcze nr 3/2007 i 4/2007 wszczynając postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] A. S. i K. S. wnieśli zarzuty w tym postępowaniu, a organy administracyjne obu instancji uznały je za bezzasadne (postanowienie PINB z dnia [...] oraz postanowienie WINB z dnia [...]) Następnie postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na A. S. i K. S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowych robót w wysokości 1000 zł. W zażaleniu na to postanowienie A. S. i K. S. podnosili, że zastosowany środek jest zbyt uciążliwy, bowiem grzywna jest dla nich zbyt wysoka (1000 zł i 68 zł opłat). Wskazywali, że obaj pozostają na utrzymaniu matki, która pobiera niską rentę (A. S. jest bezrobotny bez prawa do zasiłku, K. S. jest po wypadku i również nie osiąga żadnego dochodu) Podnosili ponadto, że wykonanie zimą wskazanych robót budowlanych tj. szczelnego dołu kloacznego jest niemożliwe ze względów technicznych. Podkreślili, że część nakazanych robót już wykonali (naprawili dach ubikacji), co organ powinien uwzględnić w sentencji postanowienia wymierzającego karę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie uwzględnił zażalenia i utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wymierzona kara mieści się w ustawowym przedziale, którego górna granica wynosi 10.000 zł oraz podkreślił, że nałożone obowiązki można wykonać bez większych nakładów finansowych. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli A. S. i K. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili, że kara została ustalona niezgodnie z prawem, skoro dotyczy obiektu o powierzchni 0,8 m2, a ponadto faktycznie wynosi ona 2000 zł, a nie 1000 zł, ponieważ została nałożona na obu skarżących; powołali się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia [...], sygn. akt [...], który uwzględnił skargę A. S. (K. S. nie wniósł skargi) i uchylił postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie WINB w L. z dnia [...] o uznaniu zarzutów tego skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organy nie ustaliły i nie oceniły prawidłowo stanu faktycznego, w szczególności nie odniosły się do zarzutu częściowego wykonania nałożonego obowiązku poprzez naprawienie dachu ubikacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego orzeczenia w zakresie jego zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie o wymierzeniu skarżącym grzywny zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2002r., Dz.U. Nr 110, poz.968 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jak również przepisów procesowych kpa. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, przewidzianych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy. Poza grzywną środkiem egzekucji są: wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W świetle art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W sytuacji, gdy nałożony obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego (co ma miejsce w sprawie niniejszej) grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób fizycznych nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł, o ile nie dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki, kiedy to wysokość grzywny w świetle art. 121 § 5 ustawy uzależniona jest od powierzchni budynku objętego nakazem rozbiórki. Ustawa nie podaje dolnej granicy wysokości grzywny, wobec czego należy ona do uznania organu egzekucyjnego. Jest oczywiste, że uznanie organu nie oznacza dowolności i w każdym przypadku wysokość nałożonej grzywny winna być uzasadniona. W sprawie niniejszej postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, natomiast organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do wymiaru grzywny jako nie naruszające prawa, dodając, że nałożony obowiązek można wykonać bez większych nakładów finansowych. Zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionej w zażaleniu kwestii zastosowania środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego dla dłużników w ich sytuacji życiowej i materialnej oraz faktu częściowego wykonania obowiązku. Jedną z zasad postępowania egzekucyjnego jest wyrażona w art. 7 § 2 ustawy zasada stosowania środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązków. Spośród środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1 a pkt 12 lit. 2 ustawy organ winien zastosować taki, który jest najbardziej celowy. W okolicznościach niniejszej sprawy mowa być może o wykonaniu zastępczym, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ odwoławczy sam stwierdza, że obowiązek nałożony na dłużników można wykonać bez większych nakładów finansowych. Powyższe wskazuje na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art.7, 77 § 1, 80, 107 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organy nie zbadały okoliczności dotyczących wykonania przez dłużników części nałożonych obowiązków, nie wyjaśniły celowości zastosowania grzywny jako środka egzekucyjnego, możliwości zastosowania innego środka np. wykonania zastępczego, a nadto nie wskazały czym kierowały się wymierzając grzywnę w wysokości 1000 zł. Sam fakt, że wysokość ta mieści się w granicach określonych w ustawie nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia takiego wymiaru. Zwrócić należy także uwagę na fakt podnoszony w skardze, że wyrokami z dnia [...] WSA w L. w sprawie sygn. akt [...] uchylił postanowienia organów egzekucyjnych obu instancji w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem zarzuty dotyczą częściowego wykonania obowiązku. Bezzasadne są natomiast zarzuty naruszenia prawa przez wymierzenie grzywny bez uwzględnienia powierzchni obiektu budowlanego. Taki sposób wymiary grzywny ma bowiem zastosowanie jedynie w przypadku obowiązku nakazania rozbiórki budynku lub jego części, co wynika z art. 121 § 5 ustawy. W sprawie niniejszej podstawą wymiaru grzywny jest art. 121 § 4 ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią orzeczenie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i rozważą możliwość zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla dłużników, uzasadniając swoje stanowisko w sposób określony w art. 107 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzeczono, jak w sentencji O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.