II SA/Lu 509/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. S. i A. S. 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1kpa w zw. z art. 18, 23 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2002r., Dz.U. Nr 110, poz.968 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia K. S. i A. S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o uznaniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie egzekucyjne dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nakazującej K. S. i A. S. wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku ubikacji do stanu zgodnego z wymaganiami technicznymi tj. naprawienie pokrycia dachu oraz wykonanie szczelnego dołu kloacznego z betonu żwirowego lub cegły pełnej na zaprawie cementowej w terminie do 30 września 2004r.; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Mimo upływu zakreślonego terminu, wskazane roboty nie zostały wykonane, dlatego organ I instancji działając jako organ egzekucyjny upomnieniem z dnia 20 kwietnia 2007r. wezwał K. S. i A. S. do wykonania nałożonego obowiązku, a następnie postanowieniami z dnia [...] wystawił przeciwko nim tytuły wykonawcze nr 3/2007 i 4/2007 wszczynając postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] A. S. i K. S. wnieśli zarzuty w tym postępowaniu, a organy administracyjne obu instancji uznały je za bezzasadne (postanowienie PINB z dnia [...] oraz postanowienie WINB z dnia [...]) Następnie postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na A. S. i K. S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowych robót w wysokości 1000 zł, W zażaleniu z dnia [...] na to postanowienie A. S. i K. S. podnosili, że zastosowany środek jest zbyt uciążliwy, bowiem grzywna jest dla nich zbyt wysoka (1000 zł i 68 zł opłat). Wskazywali, że obaj pozostają na utrzymaniu matki, która pobiera niską rentę (A. S. jest bezrobotny bez prawa do zasiłku, K. S. jest po wypadku i również nie osiąga żadnego dochodu) Podnosili ponadto, że prawidłowe wykonanie zimą wskazanych robót budowlanych tj. szczelnego dołu kloacznego jest niemożliwe ze względów technicznych. Podkreślili, że część nakazanych robót już wykonali (naprawili dach ubikacji), co organ powinien uwzględnić w sentencji postanowienia wymierzającego karę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w tym zażaleniu dotyczących zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 17, 18, 34 § 1 stawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz.1594) organ I instancji uznał je za bezzasadne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nie uwzględnił zażalenia A. S. i K. S. z dnia [...] na postanowienie organu I instancji i utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przekroczył granic przysługującego mu uznania w zakresie wyboru środka przymusu w postępowaniu egzekucyjnym i wskazał, że bardziej dotkliwe byłoby dla skarżących orzeczenie wykonania zastępczego. Podniósł również, że wbrew zarzutom nałożony obowiązek nie jest niewykonalny, gdyż obecnie panujące warunki atmosferyczne są korzystne. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli A. S. i K. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili, że nałożony obowiązek jest niewykonalny w tym sensie, że tytuł wykonawczy nie zawiera odrębnego pozwolenia budowlanego na wykonanie przez nich wskazanych czynności, a więc wykonanie obowiązku stanowiłoby samowolę budowlaną. Powołali się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia [...], który uwzględnił skargę A. S. (K. S. nie wniósł skargi) i uchylił postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie WINB w L. z dnia [...] o uznaniu zarzutów skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organy egzekucyjne nie ustaliły i nie oceniły prawidłowo stanu faktycznego, w szczególności nie odniosły się do zarzutu częściowego wykonania nałożonego obowiązku mogącego stanowić podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego orzeczenia w zakresie jego zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie o uznaniu za bezzasadne zarzutów skarżących w przedmiocie nałożenia na nich grzywny w celu przymuszenia, zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2002r., Dz.U. Nr 110, poz.968 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jak również przepisów procesowych kpa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek nie wskazaną przez organy, stanowiły przepisy art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz.1594) określające przyczyny uzasadniające wniesienie zarzutu. Zarzuty skarżących zawarte w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] o nałożeniu grzywny dotyczyły częściowego wykonania obowiązku (pkt 1 art. 33 ustawy), niewykonalności zobowiązania (pkt 5 art. 33) i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8 art. 33) Zarzut częściowego wykonania obowiązku był zgłaszany już w toku postępowania egzekucyjnego i był rozpoznawany przez organy egzekucyjne oraz Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokami z dnia [...] w sprawie sygn. akt [...] uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o uznaniu za bezzasadne zgłoszonych przez A. S. zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] wystawionego w związku z niewykonaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Podstawą uchylenia postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów było niewyjaśnienie sprawy w zakresie częściowego wykonania nałożonego obowiązku. Sąd w tamtej sprawie nie podzielił poglądu organów egzekucyjnych o niedopuszczalności umorzenia postępowania egzekucyjnego w części. W sprawie niniejszej organ I instancji ponownie wyraził pogląd, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero po wykonaniu wszystkich robót określonych w decyzji, natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii. Wbrew stanowisku organów administracji, częściowe wykonanie nałożonego obowiązku stanowi podstawę częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 i 2 ustawy) (por. R. Hauser, Z. Leoński: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s.161) Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku tut. Sądu z dnia [...], w sprawie [...]. Niewyjaśnienie przez organy egzekucyjne czy i kiedy wykonany został częściowo obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] stanowi naruszenie przepisów postępowania (art.7, 77 § 1, 80 kpa) oraz art. 33 pkt 1 i art. 59 § 1 ustawy. Zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego dotyczy grzywny w wysokości 1000 zł nałożonej na skarżących w celu przymuszenia do wykonania obowiązku postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], utrzymanym w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] Postanowienia obu instancji zostały uchylone wyrokami WSA w L. z dnia [...] z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy nie wyjaśniły sprawy w zakresie wymiaru grzywny i wyboru środka egzekucyjnego. Bezzasadność zgłoszonego w sprawie niniejszej zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organy uzasadniają przysługującą im swobodą w zakresie wyboru, orientacją w sytuacji majątkowej ludności zamieszkującej na obszarze ich działania oraz tym, że wykonanie zastępcze byłoby dla skarżących bardziej uciążliwe. Uzasadnienie nie zawiera jednak żadnych konkretnych ustaleń co do sytuacji majątkowej skarżących czy przewidywanych kosztów wykonania zastępczego nałożonego obowiązku, co pozwoliłoby na ocenę i porównanie uciążliwości środków egzekucyjnych. W tej sytuacji brak podstaw do oceny przez Sąd czy odmowa uznania zasadności zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego została wyjaśniona przez organy egzekucyjne w sposób pozwalający na oddalenie w tej części skargi. Nie jest natomiast zasadny zarzut niewykonalności obowiązku wyrażony przez skarżących, jakoby wykonanie nałożonego na nich w decyzji z dnia [...] obowiązku uzależnione było od wcześniejszego wydania im pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Skarżący mieli obowiązek wykonania nakazu zawartego w decyzji z dnia [...] z chwilą, gdy stała się ona ostateczna. Z powyższych względów, wobec niewyjaśnienia sprawy przez organy egzekucyjne w sposób przewidziany prawem w części uznania za bezzasadne zarzutów zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz częściowego wykonania nałożonych obowiązków – zaskarżone postanowienia obu instancji wymagają uchylenia. Rozpoznając sprawę ponownie organy szczegółowo ustosunkują się do wskazanych zarzutów i wyjaśnią zgodnie z zasadami postępowania czy i w jakim zakresie skarżący wykonali nałożony obowiązek, którego dotyczą tytuły wykonawcze (postępowanie w tej części podlegałoby umorzeniu), a także po ustaleniu sytuacji materialnej i życiowej dłużników oraz przewidywanych kosztów wykonania nałożonych na nich obowiązków – rozważą zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.