IV SA/Wa 1220/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezydent W. - na wniosek Miasta W. (Dzielnicy [...]) - ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ul. [...] na odcinku: ul. [...] - ul. [...] z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową, na dz. nr [...] w obrębie [...], na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Od wskazanej decyzji odwołał się R. P. podnosząc, że poprowadzenie planowanego odcinka drogi z wykorzystaniem sąsiednich nieruchomości komunalnych, pozwoliłoby Miastu wykorzystać na tę inwestycję grunty będące jego własnością, zatem nie wymagające wydatkowania środków publicznych na zakup gruntu lub skorzystania z procedury wywłaszczeniowej. Wskazał, że nie zwrócono się do niego o wykup gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Prezydent W. nie dokonał bowiem uzgodnień z wojewodą i marszałkiem województwa w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że w przypadku ustalenia przez organ pierwszej instancji, iż nie ma obowiązku uzgodnienia decyzji z wymienionymi organami, należy to wyraźnie stwierdzić w uzasadnieniu decyzji. Nadto, organ odwoławczy zobowiązał Prezydenta W. do odniesienia się do podniesionych w odwołaniu R. P. okoliczności, dotyczących poprowadzenia planowanego odcinka drogi przez nieruchomości komunalne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 k.p.a., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ul. [...] na odcinku: ul. [...] - ul. [...] z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową, na dz. nr ew. [...] w obrębie [...], na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. z [...] r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie przewidywał w rejonie inwestycji zadań rządowych ani samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, to w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność uzgadniania decyzji w zakresie zadań rządowych albo samorządowych. Prezydent W. wskazał też, że z racji, iż zarządcą drogi gminnej - ul. [...] - jest inwestor, na rzecz którego wydawano przedmiotową decyzję, odstąpiono od uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Odnosząc się do odwołania R. P. organ wywiódł, iż decyzja została wydana zgodnie z przepisami art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stosownie do granic terenu objętego wnioskiem -oraz, że inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Jej realizacja jest możliwa zgodnie z warunkami określonymi w decyzji wydanej przez Prezydenta W. oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. R. P. odwołał się od decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając wytyczenie drogi częściowo przez należące do niego działki, zamiast wykorzystania na ten cel leżących nieopodal gruntów komunalnych oraz wskazując, że Miasto nie zwróciło się do niego o wykup należących do niego gruntów, przez które przebiegać ma inwestycja, a także gruntów bezpośrednio z tą inwestycją sąsiadujących. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na zasadzie art. art. 127 § 2 w zw. art. 17 pkt. 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpoznaniu odwołania R. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany. Dalej organ wskazał, że stosownie do treści art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wywiódł że, z przepisu tego wynika związany charakter decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Kolegium podzieliło też stanowisko Prezydenta W. w zakresie obowiązku dokonania uzgodnień z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą. Odnosząc się zaś do okoliczności powołanych w odwołaniu R. P. wskazało, że zgodnie z art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z właściwymi przepisami, organ zobowiązany jest do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium podkreśliło, iż podstawą do rozpoczęcia realizacji inwestycji nie jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz decyzja o pozwoleniu na budowę. Dopiero w toku badania przesłanek do wydania tego pozwolenia ustalane jest, czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i rozpatrywane są interesy właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać inwestycja oraz właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Postępowanie o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest postępowaniem, w którym zarzuty podnoszone przez odwołującego się mogą mieć wpływ na decyzję organu. R. P. zaskarżył decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie, iż jego nieruchomość jest zbędna na inwestycję celu publicznego z uwagi na cel wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, biorąc pod uwagę fakt, iż inwestycję celu publicznego inwestor może zrealizować na działce o numerze [...], która stanowi mienie komunalne, 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, 3. art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wątpliwości na korzyść obywatela, w przypadku gdy nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów R. P. powołał się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3) oraz z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/2000 (OTK ZU 2001, nr 2, poz. 29) i wskazał, że prawo własności obejmuje w szczególności prawo korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków. Podniósł, iż prawo to może być poddawane przez ustawodawcę różnego rodzaju ograniczeniom, pod warunkiem, że czynią one zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zauważył też, że w przepisach Konstytucji RP, poza ograniczeniami prawa własności, o których mowa w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3, przewidziano również możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne (art. 21 ust. 2). Dalej wskazał, iż art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma chronić interes podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości. W jego ocenie najszerszym i najpełniejszym tytułem prawnym do terenu jest prawo własności. Skoro R. P. jest współwłaścicielem nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję celu publicznego, to z mocy powołanego przepisu, nie można odmówić mu prawa do jej zagospodarowania zgodnie z zamierzeniami, gdy przewidywane użycie nieruchomości jest zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu – w decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zdaniem R. P., w przedmiotowej sprawie nie może nastąpić naruszenie chronionego prawem interesu publicznego, z uwagi na brak zrealizowania inwestycji celu publicznego na działkach będących jego współwłasnością. Inwestycja celu publicznego może zostać zrealizowana na nieruchomości będącej własnością komunalną, znajdującej się w odległości około 40-50 metrów od działek, które inwestor zamierza przeznaczyć realizację przedsięwzięcia. Linie rozgraniczające inwestycję celu publicznego polegającą na budowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] mają w projekcie 20 metrów, zaś działka inwestora nr [...] ma około 40 metrów i zdaniem skarżącego w zupełności wystarczy na zrealizowanie inwestycji, bez konieczności przymusowego pozbawiania własności skarżącego. W ocenie R. P., chociaż art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje pierwszeństwo interesowi publicznemu przed interesem prywatnym, to w przedmiotowej sprawie można z całą pewnością powiedzieć, iż pomimo uprawnień inwestora działającego w interesie ogółu, realizując inwestycję na mieniu komunalnym, nie będzie konieczności pozbawiania skarżącego własności w drodze przymusu, a interes publiczny zostanie zrealizowany. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. skarżący wywiódł, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż Prezydent W., zarówno w decyzji z dnia [...] maja 2006 r., jak i w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku, nie dokonał oceny możliwości realizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...], chociaż w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. organ odwoławczy stwierdził, że należy odnieść się do przedmiotowej kwestii. Także inwestor nie wyjaśnił, dlaczego nie realizuje inwestycji na działce o numerze [...] będącej jego własnością. Nadto skarżący zauważył, iż organ pierwszej instancji nie zbadał, czy działka nr [...] została ostatecznie zwrócona poprzedniemu właścicielowi w trybie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w stosunku do działek nr [...] i [...] – w oparciu o powołany przepis - złożony został wniosek o zwrot. Co do naruszenia art. 8 k.p.a. R. P. wskazał, że zgodnie z orzecznictwem opartym na powołanym przepisie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozstrzyganie wątpliwości na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Doprecyzowanie tej regulacji stanowi art. 50 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, iż Prezydent W., rozpatrując wniosek inwestora - Miasta W. (Dzielnicy [...]) - o ustalenie lokalizacji inwestycji nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Takiej niezgodności, zarówno Prezydent W., jako organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organ drugiej instancji, nie wykazały, co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Również Sąd nie dostrzega takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia zaskarżonych decyzji. Jak wynika z akt sprawy wniosek inwestora spełnia wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym załączono do niego kopię właściwej mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ wypełnił wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy obowiązki w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz decyzji kończącej postępowanie. Po uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent W., stosując się do wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., należycie wyjaśnił kwestę braku, określonego w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku w zakresie dokonania uzgodnień z wojewodą i marszałkiem województwa w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze tożsamość podmiotu będącego inwestorem i zarządcą drogi, zasadnie też wskazał na brak obowiązku uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi w trybie art. 106 k.p.a. Organ prawidłowo wskazał również na obowiązek przeprowadzenia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania na podstawie art. 46 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 Nr 25, poz. 150 ze zm.), decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. Prezydent W. ustalił, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i wydał decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora, zawierając w dniej wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że R. P. niezasadnie twierdzi, iż organ nie rozstrzygnął wątpliwości na korzyść obywatela, chociaż nie stał temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Jak już bowiem wskazano, związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, iż w razie ustalenia zgodności lokalizacji z przepisami odrębnymi, organ zobowiązany jest rozstrzygnąć zgodnie z żądaniem inwestora. Wobec prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego i należycie wykonanej analizy zagospodarowania obszaru, która doprowadziła do ustalenia, iż planowana lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w postępowaniu wszczętym wnioskiem Miasta W. brak zatem miejsca na interpretację jakichkolwiek wątpliwości na korzyść obywatela i "ważenie" interesu społecznego z interesem indywidualnym. Co do zarzutu nieuwzględnienia, że nieruchomość skarżącego jest zbędna na inwestycję celu publicznego, która może być zlokalizowana na nieruchomości należącej do inwestora, co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zauważyć należy, że organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem inwestora i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Nie może też uzależniać wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak już wskazano, aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną. Organ ustalający lokalizację ulicy [...] nie miał zatem również podstaw prawnych dla dokonania oceny możliwości realizacji inwestycji na działce będącej własnością inwestora. Podkreślając, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie lokalizacji ulicy będącej inwestycją celu publicznego, należy wskazać, że chociaż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji tego typu inwestycji nie rodzi po stronie wnioskodawcy prawa do terenu objętego planowanym przedsięwzięciem, a kwestia ustalenia, czy inwestorowi przysługuje prawo do nieruchomości leży w gestii organu administracji archtektowniczno-budowalnej prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, to stosownie do treści art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży m.in. nieruchomości, dla której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z art. 113 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1 tej samej ustawy nieruchomość, dla której wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje jednakże właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, nie ma charakteru ius infinitum. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Prawo własności jest więc konstrukcją prawa cywilnego, ale granice jego treści w sposób istotny kształtują również przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz oczywiście prawa planowania przestrzennego. Potwierdzenie powyższej zasady stanowi, między innymi powołany przez skarżącego, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Owe granice określają między innymi powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, choć ustalenie lokalizacji ulicy [...] narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działki znajdującej się na terenie planowanej inwestycji, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ ustalający działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia okoliczności ewentualnego zwrotu działek o nr ew. [...], [...] i [...] w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, że analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, iż organ należycie ustalił kwestię własności wskazanych działek. Nadto, jak już wzmiankowano, dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie wydania pozowanie na budowę. Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.